I OSK 1335/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1101/16 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1101/16, po rozpoznaniu skargi M.L. (skarżącego), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...], prawomocnym od dnia 18 marca 2016 r., Sąd Rejonowy w [...] uznając skarżącego winnym kierowania w dniu 16 grudnia 2015 r. samochodem osobowym w stanie nietrzeźwości (to jest popełnienia czynu określonego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego) orzekł wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii "A" i "B" na okres 5 lat, zaliczając na poczet orzeczonej kary okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 16 grudnia 2015 r. do dnia 3 marca 2016 r. Decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent [...] (organ I instancji) cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "A" i "B", zgodnie z orzeczonym przez sąd środkiem karnym wskazując w uzasadnieniu, że bieg okresu zakazu prowadzenia pojazdów rozpoczął się w dniu 16 grudnia 2015 r. i zakończy z dniem 16 grudnia 2020 r. We wniosku z dnia 16 maja 2016 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o zwrot prawa jazdy kategorii "D", nieobjętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił wnioskującemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii "D". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że pomimo tego, iż sąd nie orzekł w wyroku skazującym zakazu prowadzenia pojazdów we zakresie kategorii D, to z uwagi na treść przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), nie może być ono zwrócone, ponieważ z woli ustawodawcy kierowcy, wobec których orzeczono wyrokiem karnym zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, w okresie trwania zakazu nie mają prawa nie tylko do ubiegania się o wydanie prawa jazdy, ale także o jego zwrot i to również w sytuacji, gdy orzeczony wyrokiem zakaz nie dotyczył wszystkich kategorii prawa jazdy. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy kategorii "D". Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przypadki, w których prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o jego wydanie reguluje art. 12 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie art. 1 pkt 4 lit. b w zw. z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970), od dnia 25 października 2014 r. przepis art. 12 ust. 2 ustawy otrzymał nowe brzmienie. Stanowi on obecnie, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu, a ponadto nie może być ono wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Według zaś art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 26 czerwca 2014 r., przepis art. 12 ust. 2 u.k.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r., ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżący posiadał dokument prawa jazdy nr [...] wydany przez Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., obejmujący uprawnienia kategorii: A, B i D. Nie było też sporne, że Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r. orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A i B na okres 5 lat. Prawomocne orzeczenie zapadło zaś po dniu 25 października 2014 r., dlatego zastosowanie w sprawie ma przepis art. 12 ust. 2 ustawy w znowelizowanym brzmieniu, co oznacza, że prawo jazdy kategorii D nie może być skarżącemu zwrócone, ponieważ według art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., prawo jazdy tej kategorii nie może być zwrócone w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Uwzględniając, że sąd orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów obejmujący posiadane przez niego kategorie A i B, organ odwoławczy stwierdził, że prawo jazdy kategorii D ze wskazanego wyżej powodu nie może być zwrócone. Stan taki będzie trwał w okresie obowiązywania orzeczonego zakazu, a więc co najmniej do dnia 16 grudnia 2020 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przez błędne przyjęcie, że prawo jazdy kat. D nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kategorii D, podczas gdy przepis ten wyklucza wydanie prawa jazdy w zakresie obowiązywania tego zakazu, natomiast w stosunku do skarżącego nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii D; 2) art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (k.k.), poprzez jego błędną wykładnię i orzeczenie przez organy administracji, a nie przez sąd, o zakazie prowadzenia przez skarżącego pojazdów kategorii D; 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż odmowa zwrotu prawa jazdy kategorii D przez organ administracji nie da się pogodzić z regułą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; 4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez złamanie zasady legalizmu (praworządności) i wydanie przez organ administracji decyzji wyłącznie o rozszerzającą wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., z pominięciem norm prawnokarnych odnoszących się do tego zagadnienia, tj. przepisu art. 42 Kodeksu karnego, w sposób godzący w podstawowe zasady prawa karnego wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w sposób wkraczający w sferę zastrzeżoną wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych, której skutkiem jest dla skarżącego dodatkowa dotkliwa sankcja w postaci odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D; 5) art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady związania organów administracji wyrokiem sądu karnego, a w konsekwencji "cofnięcie" przez organ uprawnień w zakresie kategorii D, podczas gdy sąd karny prawomocnie rozstrzygnął o pozostawieniu tej kategorii. Mając wskazane zarzuty na względzie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia lub stwierdzenia ich nieważności. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okoliczności faktyczne sprawy nie były sporne, a istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi problem, czy na podstawie art. art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. organy zasadnie odmówiły skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii D w sytuacji, gdy prawomocnie orzeczony środek karny dotyczył uprawnień kat. A i B. Sąd I instancji uznał, że w przepisie art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały przypadki, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jednym z takich przypadków jest określony w pkt. 2 tego przepisu przypadek orzeczenia prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy innych określonych w nim kategorii, choć nie zostały one objęte orzeczonym zakazem. Sąd I instancji stwierdził, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym i orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, zostaje rozciągnięty również na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i w zakresie zwrotu prawa jazdy osobom dysponującym już takim prawem jazdy. W konsekwencji negatywne rozstrzygnięcie przez organy zgłoszonego przez skarżącego wniosku o zwrot prawa jazdy w zakresie kat. D, było w pełni prawidłowe i zgodne z prawem. Sąd I instancji zauważył, że obowiązujący obecnie przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej sankcji administracyjnej, niezależnej od sankcji karnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii, i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego prawa do prowadzenia pojazdów tej kategorii. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że orzeczony wobec skarżącego przez sąd powszechny środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. A i B, skutkuje także odmową zwrotu prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w u.k.p. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa, ale również wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi bowiem wykluczenie z ruchu drogowego takich kierujących pojazdami, którzy zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym, zwłaszcza jeżeli dopuszczają się prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Trudno byłoby przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając kierującego prawa do kierowania pojazdami kat. B (samochodem osobowym) z powodu kierowania nimi w stanie nietrzeźwości, zezwoliłby na pozostawienie takiemu kierującemu prawa do prowadzenia autobusu (kat. D). Omawiane przepisy służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, a w szczególności ochronie wartości nadrzędnych, jakimi są życie i zdrowie ludzkie. Tym samym pozbawienie skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego tylko części posiadanych przez niego uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, domagając się na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie – w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. – "zmiany zaskarżonego wyroku w całości". Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego przez "niewłaściwe jego zastosowanie w postaci": 1) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy są one niezgodne z treścią art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia; 2) naruszenia art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez ich niezastosowanie i uzasadnienie tego faktu stosowaniem obowiązujących ustaw i aktów wykonawczych, kierując się domniemaniem konstytucyjności tych przepisów, których niezgodności z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, podczas gdy ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji upoważnia sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię "w postaci naruszenia art. 42 k.k." przez jego błędną wykładnię i zaaprobowanie przez Sąd I instancji wkroczenia przez organy administracji w sferę zastrzeżoną wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych, której skutkiem jest dla skarżącego dodatkowa dotkliwa sankcja w postaci odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący podkreślił m.in., że w pełni popiera argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Po 1034/16. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna została ograniczona do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest miarodajnym punktem odniesienia również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsza grupa zarzutów naruszenia prawa materialnego zmierza do podważenia legalności zastosowania przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w świetle art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe przepisy ustawowe są niezgodne zakresowo ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi (w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii – co do których sąd karny nie orzekł środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych tej kategorii – prawa do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy obejmującego powyższą kategorię) i jako takie nie powinny być stosowane przez sądy administracyjne, które – wobec ich "oczywistej sprzeczności z Konstytucją" – są upoważnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji przez odmowę zastosowania sprzecznych z nią przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznając powyższe zarzuty za bezzasadne, stwierdza w pierwszej kolejności, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 27 i n. oraz cytowane tam szeroko pozycje literatury oraz orzecznictwa sądów administracyjnych; R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, z. 2, s. 13 i n.) kompetencje sądów administracyjnych do samodzielnej oceny konstytucyjności ustawy są ściśle limitowane, ograniczając się co do zasady do dwóch, wyjątkowych sytuacji: "oczywistej niekonstytucyjności" oraz tzw. wtórnej niekonstytucyjności reguły prawnej. Sąd administracyjny może zatem dokonać pominięcia oczywiście niekonstytucyjnej regulacji (w świetle prostego zestawienia literalnej treści tej regulacji i regulacji konstytucyjnej) oraz bezpośredniego zastosowania unormowania konstytucyjnego, o ile regulacja ta posiada charakter samowykonalny (a więc może być podstawą skonstruowania samodzielnej normy prawnej) i jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja jest jednak zupełnie wyjątkowa. Z kolei wtórna niekonstytucyjność jest ograniczona jedynie do sytuacji, gdy wadliwość określonej regulacji jest konsekwencją niekonstytucyjności jej źródła (np. przepis kompetencyjny ustawy będący podstawą wydania rozporządzenia jest niekonstytucyjny) lub gdy niekonstytucyjność regulacji została już stwierdzona w tożsamym zakresie treściowym przez Trybunał Konstytucyjny. W przedmiotowej sprawie kasacyjny zarzut niekonstytucyjności nie odwołuje się ani do przesłanki oczywistej niekonstytucyjności regulacji ustawowej powiązanej z możliwością zastosowania samodzielnych normatywnie reguł konstytucyjnych, ani do przesłanki wtórnej niekonstytucyjności ustawy. W związku z powyższym stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie może zostać poddane merytorycznej ocenie. Sąd kasacyjny nie stwierdza również podstaw do zastosowania art. 193 Konstytucji przez przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego w przedmiocie zgodności przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. z wzorcami konstytucyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie istnieją uzasadnione i wymagające interwencji Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości co do zgodności z Konstytucją kwestionowanej regulacji ustawowej w zakresie, w jakim skutkuje ona pozbawieniem osoby, względem której sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A i B, prawa do wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii D (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/17). Przewidziana w art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, nie narusza bowiem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Podnoszone przez stronę skarżąca kasacyjnie argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie jest również usprawiedliwione twierdzenie o naruszeniu zakazu kumulacji sankcji o charakterze represyjnym za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). O ile Konstytucja RP nie zawiera postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę (zakaz wielokrotnego karania jest jedynie pośrednio wywodzony z art. 2 Konstytucji RP jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej – zob. np. wyrok Trybunału z 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, lub jest uznawany za element konstytucyjnego prawa do obrony i konstytucyjnego prawa do sądu), o tyle przepisy obowiązujących na terytorium RP aktów prawa międzynarodowego: Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zakazują ponownego sądzenia lub karania w szeroko rozumianych sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą lub inną sankcją represyjną (zob. art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, art. 14 ust. 7 Paktu, art. 50 Karty). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP wskazuje się z jednej strony, że zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu, z drugiej zaś strony konstruuje się pojęcie zakazu ne bis in idem w sensie szerokim, które ma obejmować nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te sytuacje, w których co do tożsamego zachowania dochodzi do zbiegu sankcji karnej i innej sankcji publicznoprawnej, w tym przede wszystkim administracyjnej (zob. np. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W ocenie Trybunału zasada ne bis in idem w ujęciu szerokim obejmuje zatem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną (zob. wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, OTK ZU 77/A/2016). Oznacza to, że zakresem zastosowania zakazu kumulacji karania może zostać objęta jedynie taka sankcja administracyjna, która ze względu na charakter, dolegliwość i pełnione funkcje może być uznana za sankcję równoważną sankcji karnej. Trzeba jednak pamiętać, że jeżeli nawet tego rodzaju sankcja administracyjna zostanie uznana za sankcję pełniącą funkcję karno-represyjną, to i tak nie przesądza to jeszcze o naruszeniu analizowanego zakazu. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Trybunału stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1) tożsamości czynu; 2) dwukrotnego (wielokrotnego) ukarania za ten sam czyn w drodze sankcji karnej lub sankcji (np. administracyjnej) o charakterze represyjnym stanowiącej w istocie sankcję karną; 3) niezależności co najmniej dwóch postępowań dotyczących wymierzenia sankcji za ten sam czyn (wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15). Dopiero kumulatywna realizacja powyższych warunków pozwala na uznanie, że dana regulacja ustawowa ustanawiająca sankcję naruszyła zakaz wielokrotnego karania za ten sam czyn. Powyższe stanowisko nie jest jednak jednolicie przyjmowane w samym orzecznictwie Trybunału. Przykładowo w wyroku z dnia 8 października 2002 r., w sprawie o sygn. akt K 36/00 (OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63) Trybunał przyjął, że sama możliwość pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności w dwóch różnych postępowaniach o tzw. represyjnym charakterze nie oznacza, że naruszona została zasada ne bis in idem, natomiast w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt P 124/15, OTK ZU 50/A/2017) Trybunał stwierdził, że kwestia kumulowania sankcji – niezależnie od tego, jaki charakter mają poszczególne z nich – jest problemem proporcjonalności sankcji oraz zgodności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Korelatem tej zasady jest zaś zakaz nieproporcjonalnego łączenia kar kryminalnych i administracyjnych za ten sam czyn popełniony przez tę samą osobę. Odnosząc powyższe uwagi do ustanowionej w art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że sankcja ta nie jest sankcją równoważną sankcji karnej. Nawiązując do kryteriów decydujących o kwalifikacji sankcji administracyjnej jako sankcji w istocie karnej ("kryminalny" charakter czynu, charakter regulacji wprowadzającej sankcję, rodzaj i wysokość sankcji oraz cel, któremu ma ona służyć – zob. przełomowe orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Niderlandom, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72) i odnosząc je do sankcji wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., trzeba uznać, że charakter regulacji ustawowej ustanawiającej powyższą sankcję (ustawa z zakresu prawa administracyjnego materialnego), jej rodzaj i charakter (odmowa wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonych kategorii wobec sankcji karnej w postaci zakazu wykonywania określonych uprawnień) oraz jej cele (tylko cele prewencyjne i zabezpieczające przy braku zasadniczego celu represyjnego sankcji karnoprawnej) przesądzają o tym, że sankcji tej nie można przypisać cech sankcji karnej. Oceny powyższej nie zmienia również wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 49 ust. 2 u.k.p. Przepisy te uzależniają zwrot prawa jazdy osobie, która była go pozbawiona na okres przekraczający rok, po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Obowiązek złożenia egzaminu sprawdzającego jest w tym wypadku odrębną (dalszą i pośrednią) konsekwencją prawną długotrwałości stanu niewykonywania uprawnień do kierowania pojazdem określonej kategorii. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała również argumentacyjnie, że uzasadnione są wątpliwości co do naruszenia przez ustawodawcę zakazu nieproporcjonalnego łączenia sankcji karnych i administracyjnych za ten sam czyn. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.). Kumulatywne stosowanie sankcji nie może z jednej strony stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki, z drugiej zaś – nie jest nieproporcjonalna skumulowana z sankcją karną sankcja administracyjna, która realizuje cele odmienne od karnoprawnych i służy "szczególnie istotnemu i ważkiemu interesowi publicznemu, jakim jest zwalczanie niepożądanych i patologicznych zjawisk" (por. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12). Sankcja z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest niewątpliwie adekwatnym narzędziem osiągania pożądanego stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym przez tymczasową ochronę uczestników ruchu drogowego przed osobami, które wykazują skłonność do prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że kwestionowane przez stronę skarżącą decyzje o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii D nie wkraczają bezpośrednio w sferę nabytych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami tej kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem skarżącego ustawowy zakaz zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii D. Oznacza to, że skarżący nie utracił na podstawie powyższych decyzji uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii D. Powyższe decyzje rozstrzygają jedynie negatywnie wniosek skarżącego o zwrot dokumentu prawa jazdy, który wobec ustawowego zakazu nie może zostać zwrócony. W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdu objętego kategorią D, pomimo iż uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w ocenie Sądu kasacyjnego dopuszczalna i legalna w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. W drugiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 k.k. "i zaaprobowanie przez Sąd I instancji wkroczenia przez organy administracji w sferę zastrzeżoną wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych". Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że przepis art. 42 k.k. nie był (i nie mógł być) stosowany przez kontrolowane organy oraz Sąd pierwszej instancji. Powyższa regulacja obejmuje bowiem zasady stosowania przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Po drugie, zakaz ten odnosi się do materialnego uprawnienia do prowadzenia pojazdu określonej kategorii, natomiast z decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika jedynie odmowa wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta – jak już wskazano – nie ingeruje zatem w materialne uprawnienie do kierowania pojazdem objętym prawem jazdy określonej kategorii. Po trzecie, kwestionowane decyzje jako akty, które nie orzekają zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, nie mogą być w żaden sposób postrzegane jako wkraczające w zakres kompetencji sądów powszechnych do sankcjonowania karnoprawnego tożsamego czynu w drodze orzeczenia środka karnego z art. 39 pkt 3 k.k. Po czwarte, decyzje kontrolowanych organów jako konkretyzujące ustawowy zakaz z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w odniesieniu do kategorii prawa jazdy, co do której sąd karny nie orzekał, nie ingerują w treść wyroku karnego. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.