II SA/Ol 319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta E., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" S.A. z siedzibą w G. Oddział w O., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" o pow. 0,0393 ha, obręb "[...]" m. E., stanowiącej własność Miasta E. w użytkowaniu wieczystym dziewięciu współużytkowników wieczystych - poprzez udzielenia zezwolenia Spółce na zajęcie części przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV oraz dwóch złącz elektroenergetycznych nn 0,4 kV dla potrzeb zasilania w energię elektryczną działek nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obręb "[...]", m. E. W uzasadnieniu podniesiono, że udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości, a decyzja może dotyczyć wyłącznie inwestycji spełniającej kryteria celu publicznego oraz zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano, że rokowania z użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone i pięciu współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości wyraziło zgodę na realizację wnioskowanej inwestycji, natomiast pozostałych czterech współużytkowników wieczystych takiej zgody nie wyraziło. Podano jednak, że planowana inwestycja nie jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. - Południowy - Zachód w E. uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w E. z dnia "[...]" działka objęta wnioskiem położona jest na terenach oznaczonych symbolem "Pu.2.", dla której określona jest funkcja "tereny zabudowy produkcyjno-usługowej", a z uzyskanej informacji z Urzędu Miejskiego w E. wynika, że plan miejscowy dla tej jednostki nie wskazuje dokładnego przebiegu sieci. Dodatkowo wskazano, że planowana inwestycja powinna stanowić realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 2 u.g.n., a przedmiotowa inwestycja jest związana z budową elektroenergetycznej linii kablowej oraz dwóch złącz elektroenergetycznych dla potrzeb zasilania w energię elektryczną działek stanowiących własność jednego podmiotu. Tym samym inwestycja nie stanowi "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.g.n., art. 2 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedmiotowa decyzja nie stanowi realizacji celu publicznego, a także nieprzeprowadzenie przez organ wystarczającej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności zapisu o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie. Strona odwołująca się wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że sieć elektroenergetyczna to zbiór przyłączy połączony w całość i mający na celu zasilenie w energię elektryczną podmiotów, które się o to zwrócą. Zatem nietrafny jest pogląd, że element sieci w postaci linii kablowej służący do przyłączenia jednego podmiotu nie stanowi celu publicznego. Ponadto w przyszłości z wybudowanej linii kablowej może korzystać więcej jak jeden odbiorca. Wskazano także, że zasilanie w energię elektryczną jest ustawowym obowiązkiem należącym do zadań gminy. Spółka podpisała następną umowę o przyłączenie do sieci kolejnych nieruchomości, których zasilanie będzie wykorzystywało zakres sieci objętej ograniczeniem nieruchomości, której dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazano, że stroną sprzedającą nieruchomości podmiotom ubiegającym się o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej są osoby, które aktualnie nie wyrażają zgody na realizację przyłączenia, pomimo przeprowadzonych rokowań. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, a ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby decyzja taka mogła być wydana. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co prawda w § 10 pkt 3.3 planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się "sieci i obiekty infrastruktury technicznej", ale na rysunku planu brak jest wskazania przebiegu na przedmiotowej działce sieci elektroenergetycznej. Zapisy planu również nie przewidują możliwości zlokalizowania w granicach działki celu publicznego w postaci linii kablowej elektroenergetycznej o mocy 0,4 kV, gdyż wskazują wyłącznie przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV istniejącej oraz przebieg linii elektroenergetycznej 110 kY projektowanej (§ 3 pkt 3.3 i 3.4 uchwały). Plan miejscowy musi zaś nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja ma polegać na budowie elektroenergetycznej linii kablowej oraz dwóch złącz elektroenergetycznych dla potrzeb zasilania w energię elektryczną budynku garażowo-magazynowego usytuowanego na nieruchomości, których właścicielem jest Miasto E., a użytkownikiem wieczystym – T. i R. D. W związku z tym inwestycja ma być realizowana w ich interesie, a nie służyć lokalnej czy ponadlokalnej społeczności. Wskazano, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co oznacza, że przepisy ustaw dopuszczające ograniczenie prawa własności muszą być interpretowane ściśle, a organy prowadzące postępowanie w sprawie ograniczenia prawa własności mają obowiązek szczegółowego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie dopuszczalności takiego ograniczenia. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku, gdy planowana inwestycja, nawet gdy zalicza się do katalogu wymienionego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., realizowana jest w celu zaspokojenia interesu jednego podmiotu i nie służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. W takich przypadkach droga administracyjna jest wyłączona, co nie wyklucza możliwości ustanowienia służebności przesyłu i możliwości dochodzenia przez inwestora swoich praw przed sądem powszechnym, w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółka "[...]", zarzucając naruszenie: 1. art. 124 ust.1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej nie stanowi realizacji celu publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do odmiennych wniosków, co potwierdza bogate orzecznictwo sądów administracyjnych; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności brak odniesienia do zapisu o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz odniesienia do istniejących już na przedmiotowej nieruchomości linii energetycznych co wpłynęło na treść wydanej decyzji; 3. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a jedynie ograniczenie się przez ten organ do oceny zasadności wydanej decyzji przez organ I instancji; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust.1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż była ona wadliwa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono, że wprawdzie planowana inwestycja ma na celu doprowadzenie zasilania elektroenergetycznego do jednej działki, ale fakt ten nie przesądza o braku celu publicznego oraz jej indywidualnym, a nie lokalnym charakterze, powtarzając argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazano, że energia elektryczna jest standardem w dzisiejszym świecie i żadna osoba fizyczna, prawna, czy też jednostka organizacyjna nie jest w stanie funkcjonować bez przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Nawet jeśli wnioskowana inwestycja ma na celu przyłączenie tylko jednego podmiotu, to realizacja takiej inwestycji ma na celu rozwój sieci elektroenergetycznych, ich poszerzenie i w konsekwencji umożliwienie przyłączania następnych podmiotów. Aby można było realizować kolejne odcinki przedmiotowej sieci elektroenergetycznej należy wykonywać sukcesywnie kolejne jej odcinki, bowiem system sieci stanowi swoisty system naczyń połączonych, dlatego wyłączenie z funkcjonowania jednego odcinka może mieć negatywny wpływ na pozostałych mieszkańców większego terenu. Zarzucono ponadto, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do okoliczności jaką jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności. W związku z tym ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w Internecie). Ponadto przesłankami warunkującym wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por: wyrok NSA z dnia 7 września 2016r., sygn. akt I OSK 1903/15, publ. w Internecie). W niniejszej sprawie organ odmówił wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zajęcie jej części w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej oraz dwóch złącz elektroenergetycznych dla potrzeb zasilania w energię elektryczną określonych działek wskazując, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż ma być wykonana dla potrzeb zasilania w energię elektryczną działek stanowiących własność jednego podmiotu, a ponadto inwestycja ta nie jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Definicję celu publicznego zawiera w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego. Słusznie twierdzi organ, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p, a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępne w Internecie). Jednakże sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, iż nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem, że o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2013 (sygn. akt II OSK 1280/13). Z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod tym kątem, a w związku z tym twierdzenie ze nie jest to inwestycja celu publicznego jest co najmniej przedwczesne. Natomiast słuszne jest twierdzenie organu, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wydana, gdyż planowana inwestycja nie została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 124 ust. 1 u.g.n. określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym" oznacza, że koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15, z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po1329/13,WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd713/13, wyroki dostępne w Internecie). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. – Południowy - Zachód w E., zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w E. z dnia "[...]", który obowiązuje na przedmiotowym terenie, nie przewidziano przebiegu sieci doprowadzającej energię elektryczną. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w § 10 pkt 3.3 planu miejscowego dopuszczono na przedmiotowym terenie przeznaczenie uzupełniające w postaci "sieci i obiektów infrastruktury technicznej", ale na rysunku planu nie wskazano przebiegu sieci elektroenergetycznej. W planie określono przebieg linii elektroenergetycznej istniejącej i projektowanej, ale dotyczy to innego terenu oraz linii o mocy 110 kV (§ 3 pkt 3.3 i 3.4 uchwały), podczas gdy przedmiotowa inwestycja dotyczy linii kablowej elektroenergetycznej o mocy 0,4 kV. W tej sytuacji organ nie ma możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Podnieść bowiem, że w przypadku braku wskazania przebiegu linii energetycznej w planie miejscowym o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. Jeżeli zatem plan miejscowy nie określa przebiegu sieci, to brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.