II SA/Rz 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r, nr [...] orzekającą m.in. o odmowie zwrotu części działki, nr 1761/39 położonej w obr. R. –Ś., powstałej z podziału działki nr 1761/36 obj. KW nr [...], będącej własnością Gminy Miasto oraz o zwrocie na rzecz D. . nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1761/37 o pow. 0,0317 ha oraz nr 1761/38 o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr 1761/36, obr. R. –Ś., obj. KW nr [...], będącej własnością Gminy Miasto oraz o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16.206,52 zł: Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 26; dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Z. M., reprezentowany przez radcę prawnego R.K., zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości, położonych , oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1802/1 i nr 1803/1, objęte w dniu zbycia wykazem hipotecznym 1316 dawnej księgi gruntowej oraz działki nr 1826 i nr 1825 objęte księgą wieczystą nr 3099. W związku z faktem, iż wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią własność Gminy Miasto , mając na uwadze art. 142 u.g.n., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i wyznaczył Starostę . Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] orzekł m.in.: w pkt 1 o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 1761/37 o pow. 0,0338 ha oraz nr 1761/38 o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr 1761/36, obj. KW nr [...] stanowiące własność Gminy Miasto , w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr 1761/39 położonej w obr. Ś., powstałej z podziału działki nr 1761/36 w pkt 3 orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 17.017,99 zł., w pkt 4 orzekł o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności, w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt 6 zaś, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych. Od powyższej decyzji pismem z dnia 4 grudnia 2014 r., odwołanie złożyła Gmina Miasto zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez brak uznania w decyzji kosztów wynikających z przeprowadzonych inwestycji poczynionych na zwracanej nieruchomości oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Z.M. w złożonym odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości pomimo braku należytego wyjaśnienia sposobu zagospodarowania części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr 1803/1 oraz tego, czy stanowi ona część drogi publicznej, ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną stanowi przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości. Wojewoda po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując w ponownym postępowaniu prawidłowo wyznaczyć północną granicę działki nr 1761/37 zgodnie z przebiegiem pasa drogowego oznaczonym na załączniku graficznym do pisma Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 19 lutego 2015r. oraz ponownego dokonanie obliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, zastrzegając konieczność zabezpieczenia wierzytelności gminy przez ustanowienie hipoteki. Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. radca prawny R. K. działający w imieniu D. K. oraz Z. M., poinformował, iż Z.M. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 22 lipca 2015 r., ) rep. A nr [...] zbył spadek po M. N. zmarłej w dniu 9 sierpnia 1975 r, w tym roszczenie o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, na rzecz D.K.. Do ww. pisma dołączył akt notarialny rep. A nr [...] potwierdzający zbycie spadku, D. K. podtrzymał w całości wniosek o zwrot ww. działek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] orzekł m.in.: w pkt 1 o zwrocie na rzecz D. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1761/37 o pow. 0,0317 ha oraz nr 1761/38 o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr 1761/36, obr. – Ś. obj. KW nr [...]stanowiące własność Gminy Miasto , w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr 1761/39 położonej w obr. – Ś., powstałej z podziału działki nr 1761/36, w pkt 3 orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16. 206,52 zł, w pkt 4 orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego, w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, natomiast w pkt 6, że wierzytelność Gminy Miasta w kwocie 16.206,52 zł podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzedniego właściciela. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 u.g.n., przez zaniżenie wysokości odszkodowania. Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewoda , który opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 grudnia 1967 r. nr Rep. A [...] M.N.z domu M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr nr: 1802/1, 1803/1, 1825, 1826 położone w rejonie ul. O. S., na podstawie art, 6 ww. ustawy z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...]. Z dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że dawne działki nr nr: 1803/1, 1825, oraz część 1826 położone odpowiadają obecnie części działki nr 1761/36 o pow. 4,0026 ha, [...] Wojewoda potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasta . Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej I nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy . Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia jak i wnioski organu I instancji, że na działkach nr 1761/37 oraz nr 1761/38 powstałych z podziału działki nr 1761/36 nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 27 maja 2014 roku oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr 1803/1 stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Na podstawie mapy zasadniczej stwierdził, że przez przedmiotową nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr 1803/1 odpowiadająca obecnie działce nr 1761/37 nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą, Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr 1825 oraz fragment działki nr 1826, stanowi obecnie działkę nr 1761/38 (powstałą z podziału działki nr 1761/36), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Na podstawie mapy zasadniczej stwierdzono, że przez wyżej wymienioną nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest fakt, że działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1967 r. Rep. A numer [...] z roku 1967. Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania za zwróconą nieruchomość wyjaśnił, że to zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 30 września 2015 r na kwotę 16. 206 zł. Wartość rynkowa zwracanych działek wynosi 1 454 846 zł. Sporządzony operat odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego"), a Skarżąca nie przedłożyła innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w niniejszej sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 19971/10, LEX nr 1101479) podkreślił, że wskazane wart. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W skardze do Sądu Gmina Miasto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje decyzję organu I instancji dotyczącą zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez bezpodstawne przyjęcie, że przy dokonywaniu rozliczeń powinny być brane pod uwagę wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego. Wskazała na niejednolite w tym zakresie orzecznictwo, powołując wyroki, które potwierdzają prawo gminy do zwrotu nakładów nie poniesionych na realizację celu wywłaszczenia ( wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1812/11, czy wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 288/12) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że inwestycje zrealizowane na spornych nieruchomościach został zrealizowane niezgodnie z celem wywłaszczenia a ponadto po złożeniu wniosku, w związku z czym obciążenie spadkobiercy po byłym właścicielu nieruchomości, odszkodowaniem stanowiącym nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia zrealizowane po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości byłoby niewłaściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wymienione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody ego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły legitymację wnioskodawcy D.K. w tej sprawie. Jedyny następca prawny poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. M. N. Z.M., w toku postępowania zwrotowego zawarł z D. K. umowę sprzedaży spadku po niej w dniu 22 lipca 2015r. w formie aktu notarialnego rep. A. [...] przed notariuszem B. C. (s.170, tom II akt organu I instancji). Spadek po M. N. został prawomocnie stwierdzony przez Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 21 listopada 2012r. I Ns [....] (s. 58 akt organu I instancji). Z treści aktu notarialnego wynikało, że w skład spadku wchodziło m.in. roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Uregulowana w art. 1051 i n. k.c. umowa zbycia spadku jest umową, na podstawie której spadek w całości lub w części bądź też udział w spadku w całości lub w części przechodzi na nabywcę. Najczęściej będzie to umowa sprzedaży bądź darowizny spadku lub udziału w spadku. Na mocy takiej umowy następuje sukcesja generalna nabywcy w prawa i obowiązki spadkobiercy (J. Kremis (w:) E. Gniewek, Komentarz, s. 1918). Nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (wyr. NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., I OSK 844/06, Lex nr 329149). Zbycie spadku lub udziału w nim jest możliwe dopóty, dopóki spadek istnieje jako odrębna masa majątkowa, ustawa nie zakreśla granic czasowych zawarcia umowy. Wydaje się, że wykluczone jest zbycie udziału w spadku po podziale spadku, a więc po formalnym zniesieniu wspólności majątku spadkowego (J. Kosik (w:) System prawa cywilnego, t. IV, s. 593-594; zob. też M. Pazdan (w:) System prawa prywatnego, t. 10, s. 1048). Na tle zbycia spadku lub udziału w nim może powstać wątpliwość co do zbycia spadku przez jedynego spadkobiercę, w takim przypadku bowiem, z chwilą definitywnego nabycia spadku, spadek jako odrębna masa majątkowa przestaje istnieć, staje się majątkiem osobistym uprawnionego, co zdaje się wyłączać możliwość zbycia spadku lub udziału w nim na podstawie art. 1051 k.c. W pewnych sytuacjach można jednak przyjąć dopuszczalność zbycia spadku, ma ono sens przed faktycznym zatarciem odrębności masy spadkowej (M. Pazdan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, s. 991). Po pierwsze, sytuacja taka może mieć miejsce wówczas, gdy da się ustalić odrębność masy majątkowej stanowiącej spadek, na przykład w skład spadku wchodzi udział w majątku wspólnym spadkodawcy i jego współmałżonka, a spadek dziedziczy w całości dziecko spadkodawcy. Do chwili zniesienia wspólności spadek istnieje jako odrębna masa. Po drugie, za dopuszczalne należałoby uznać zbycie spadku przed uzyskaniem stwierdzenia nabycia spadku lub sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli spadkobierca traktuje spadek jako odrębną masę majątkową. Jeżeli jednak postanowienie zostanie wydane lub akt zostanie sporządzony i nastąpi włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy, przedmiot zbycia (spadek) przestaje istnieć (tak Elżbieta Niezbecka w Komentarzu do k.c. pod red. A.Kidyby art. 1051 k.c. LEX). Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wątpliwości Sądu co do ważności (skuteczności) umowy sprzedaży spadku na rzecz D.K. mogą zostać rozstrzygnięte przed sądem powszechnym. W związku z tym rzeczą organów będzie zakreślenie stronom stosownego terminu do wytoczenia powództwa w przedmiocie ważności (skuteczności) przedmiotowej umowy, pod rygorem zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo podstawowej przesłanki w tego typu sprawie tj. celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.) Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Z art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją- celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. Nr 10, poz.64 z 1974 r.). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 grudnia 1967 r. nr Rep. A [...] M.N.z domu M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr: 1802/1, 1803/1, 1825, 1826 położone w rejonie ul. O. S., na podstawie art. 6 ww. ustawy z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...] Organy ustaliły cel wywłaszczenia wyłącznie na podstawie opisanej wyżej decyzji z dnia [...].12.1966r. Zupełnie pominęły pozostały bogaty materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie (zwłaszcza s. 59-65 i s. 73akt I instancji). Przede wszystkim nie zwróciły uwagi na decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].11.1967r. [...] na budowę stopnia wodnego i zalewu w rejonie "L. G." (s. 73 i n. akt organu I instancji). Z decyzji tej wynika, że przy realizacji tejże inwestycji powinny być zachowane następujące warunki, m.in. (pkt 4) "jako aktualną należy uważać decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 295 z dnia [...].XII.1966 [...] wraz załącznikiem w skali 1:2000 wydaną przez tutejszy Wydział na składowisko materiałów (urządzenie planu budowy). Istotne jest to, że opisana decyzja z dnia [...].11.1967r. została wydana przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa w dniu 14.12.1967r. Z powyższym ma związek także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].08.1966r. nr [...] o zezwoleniu na podział nieruchomości, dotycząca dawnych pgr 1993/1, 1825/1 i 1826. Przesądza to o wadliwym ustaleniu podstawowej przesłanki w tego rodzaju sprawie tj. celu wywłaszczenia i naruszeniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., w sytuacji wątpliwej legitymacji osoby składającej wniosek o zwrot nieruchomości i błędnym ustaleniu celu wywłaszczenia byłoby przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.