II SA/Wa 1016/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. K. Z. (zwany dalej skarżącym) dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wnosząc o skrócenie okresu wypowiedzenia i zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2003 r. Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] (punkt [...]) wydaną dla celów ewidencyjnych zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2003 r. z zawodowej służby wojskowej, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w W. o "unieważnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służby wojskowej w trybie skróconym oraz podjętej w oparciu o niego decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r.". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w W. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący sprecyzował roszczenie w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., żądając "unieważnienia wniosku z dnia [...] grudnia 2002 r." oraz "uchylenia i zmiany decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], dotyczącej zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, na podst. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa." W wyniku rozpoznania wniosku, Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że żądania stwierdzenia nieważności nie odnosił do decyzji wydanej dla celów ewidencyjnych, lecz do "właściwego rozkazu personalnego na który powołuje się wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt OSA 9/01, o zwolnieniu do rezerwy w trybie skróconym." Podtrzymał też żądanie "unieważnienia podrobionego wniosku o wypowiedzeniu stosunku służby wojskowej w trybie skróconym, z dnia [...] grudnia 2002 r. " Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że skarżący wyraźnie i jednoznacznie zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] stycznia 2003 r., a decyzja ta została wydana dla celów ewidencyjnych. Podstawę prawną tej decyzji stanowił bowiem obowiązujący w dacie jej wydania przepis § 132 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38, z późn. zm.). Z przepisu tego wynikało, że w przypadku dokonania przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego rozkaz personalny (decyzję) o zwolnieniu żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej, organ zwalniający wydawał dla celów ewidencyjnych. Dalej organ wyjaśnił, że ówcześnie obowiązujące przepisy pragmatyki wojskowej nie przewidywały możliwości wydania w przypadku dokonania przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego żadnej innej decyzji, a w szczególności decyzji konstytutywnej, zwalniającej oficera ze służby wojskowej. Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych organ wskazał dalej, że decyzja wydana dla celów ewidencyjnych nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie posiada cech przynależnych decyzji administracyjnej, tj. nie jest zewnętrznym, władczym aktem administracyjnym, objawiającym wolę organu, nie jest skierowana do konkretnego adresata (gdyż nie ma obowiązku jej doręczenia zainteresowanemu). Wobec powyższego i z uwagi na brzmienie art. 1 pkt 1 k.p.a., decyzja wydana dla celów ewidencyjnych nie podlega również uregulowaniom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym Minister uznał, że brak jest możliwości wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji wydanej dla celów ewidencyjnych, w szczególności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej "decyzji". Minister podkreślił nadto, że powołana linia orzecznicza została w pełni uwzględniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I OSK 868/15, wydanego w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego od wydanej dla celów ewidencyjnych decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister zauważył również, że wojskowe przepisy pragmatyczne (zarówno obowiązujące w przeszłości jak i aktualne) nie przewidują administracyjnego trybu "unieważniania" oświadczenia woli żołnierza zawodowego wyrażonego w wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Organ wojskowy nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania dotyczącego badania skuteczności wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez oficera w dniu [...] grudnia 2002 r., w szczególności nie jest uprawniony do ustalania autentyczności tego dokumentu. W skardze na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący podniósł, że Minister ustawicznie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2002 r. i wydanej na jego podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Skarżący podkreślił, że wniosek z dnia [...] grudnia 2002 r. został sfabrykowany i podrobiony, stąd też decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. jest wadliwa oraz oparta na błędnej podstawie prawnej. Wobec powyższego wniósł o unieważnienie ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wniosku – na podstawie art. 84-86 k.c. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i podtrzymał jej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że podstawowym problemem, jaki pojawił się w niniejszej sprawie, jest kwestia charakteru i dopuszczalności wzruszenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2003 r. Wskazać zatem trzeba, że w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt OSA 9/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów, wyraźnie wskazał, że "(...) w przypadku zwolnienia (rozwiązania stosunku służbowego) wskutek upływu okresu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza albo przez organ wojskowy wydaje się jedynie rozkaz personalny dla celów ewidencyjnych (§ 132 pkt 4 i § 137 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38, z późn. zm.). Rozporządzenie mówi więc o dwóch rozkazach: rozkazie personalnym o zwolnieniu i rozkazie personalnym o zwolnieniu wydawanym dla celów ewidencyjnych, nie wyjaśniając, czym różnią się od siebie. Na uwagę zasługuje jednak to, że przepisy rozporządzenia przewidują obowiązek doręczenia żołnierzowi "właściwego" rozkazu personalnego o zwolnieniu (§ 124). Nie przewidują natomiast wprost obowiązku doręczenia mu rozkazu wydanego dla celów ewidencyjnych. Fakt łączenia rozkazu wydawanego dla celów ewidencyjnych z przypadkami, w których skutek prawny decyzji wiąże się z nadejściem zastrzeżonego terminu pozwala przyjąć, że ten cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące dopiero rozwiązanie stosunku służbowego. Na gruncie tego rozporządzenia mamy więc, co prawda, do czynienia w tej samej sprawie, rozstrzyganej na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 7 pragmatyki wojskowej (czyli ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55, z późn. zm.), z dwoma rozkazami personalnymi o zwolnieniu. Ale tylko pierwszy z nich jest rozkazem - decyzją administracyjną wywołującą skutki w sferze zewnętrznej, natomiast drugi jest podejmowany na użytek wewnętrzny, dla celów ewidencyjnych, porządkowych i w związku z tym nie podlega kontroli sądowej." (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz ONSA 2002/3/97, Wokanda 2002/7-8/62). Wobec powyższego Sąd stwierdza, że wymieniona decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie stanowi decyzji administracyjnej do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Powyższa decyzja stwierdza jedynie zaistniały fakt rozwiązania stosunku służbowego żołnierza zawodowego. Decyzji tej nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej wywołującej skutki w sferze zewnętrznej. Nie kształtuje ona ani nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Z uwagi na to, że omawiana decyzja (wydana dla celów ewidencyjnych), nie mogła być poddana kontroli w administracyjnym toku instancji, to niedopuszczalne jest również badanie jej pod kątem wystąpienia przesłanek warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Cel ewidencyjny oznacza wyłącznie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego. Decyzja wydawana dla celów ewidencyjnych to swoiste "poświadczenie", akt zbliżony swym charakterem do zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a., z tą różnicą, iż wydawana jest w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu, a nie na żądanie osoby ubiegającej się o jej wydanie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1683/10, dostępny j.w.). Charakter decyzji o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby wojskowej wskutek wypowiedzenia służby przez żołnierza (rozkaz dla celów ewidencyjnych , niemający cech decyzji administracyjnej) przesądza o tym, że niedopuszczalne prawnie jest skorzystanie przez żołnierza ze środków prawnych przewidzianych w art. 154 -156 k.p.a. W takim przypadku stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem rozstrzygnięcia wydane w sprawie Sąd uznał za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Wyjaśnić nadto należy, że podnoszony przez skarżącego zarzut sfałszowania pisma z dnia [...] grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierza nie podlega weryfikacji w administracyjnym toku postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.