II OSK 3290/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy K. i Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 158/17 w sprawie ze skargi Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 158/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina K., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 zd. 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 3 i art 25 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezakwestionowanie stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wyrażonego w decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], że Kolegium nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, w tym w kontekście wadliwej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, oceny działania organu, wyrażonej przez Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył też Prezydent Miasta K., również zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 zd. 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 3 i art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezakwestionowanie stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wyrażonego w jego decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], że Kolegium nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, w tym w kontekście wadliwej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, oceny działania organu, wyrażonej przez Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne, jednobrzmiące, nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić, że skargi kasacyjne niemal w całości powielają zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim i zmierzają do zakwestionowania, zaakceptowanego przez ten Sąd stanowiska, że w sprawie Kolegium nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący. Przedstawione w wyroku Sądu wojewódzkiego stanowisko jest prawidłowe, zatem aktualne pozostają przedstawione w nim rozważania. Prawidłowo Sąd wojewódzki przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. W niniejszej sprawie podstawę prawną postanowienia z [...] maja 2016 r. stanowił art. 26 § 2 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a w uzasadnieniu organ wskazał art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium uznało, że wniosek inwestorów, K. S. i M. K., o wyłączenie organu zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ rozpoczęcie procedury odwołania W. L. z funkcji Prezydenta Miasta K. i pretendowania do tej funkcji K. S. wskazywały, że między organem a wnioskodawcą istnieje taki stosunek prawny, że wynik sprawy administracyjnej może mieć wpływ na prawa i obowiązki wnioskodawców. Jak słusznie uznał Sąd, argumentacja Kolegium była nieprawidłowa i nie uzasadniała zastosowania w sprawie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. – wyłączenia organu z przyczyn w nim określonych. Nie ma wątpliwości, że K. S. nie zajmuje stanowiska kierowniczego w organie bezpośrednio wyższego stopnia, jak również sprawa nie dotyczy osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nie można również uznać, że pomiędzy W. L. a K. S. istnieje stosunek prawny pozwalający na wyłączenie W. L., pełniącego funkcję piastuna organu monokratycznego, z przyczyn określonych w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Źródłem stosunku prawnego nie może być także udział w kampanii wyborczej związanej z odwołaniem W. L. z funkcji Prezydenta Miasta i kandydowaniem na to stanowisko K. S. Okoliczności podnoszone przez wnioskodawców mogły jednak uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 24 § 3 k.p.a., a więc przepisu, który ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu, czy biegłego. Niewątpliwie rywalizacja inwestora i dotychczas urzędującego prezydenta miasta podczas kampanii wyborczej, w wyniku której zostanie wyłoniona osoba – organ rozstrzygający o wniosku tego inwestora, uprawdopodobnia, że zachodzą okoliczności tego rodzaju, że mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności w sprawie. Wobec powyższego, jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, powołanie się przez organ w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia na art. 24 § 1 pkt 1 zamiast art. 24 § 3 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Nie można więc stwierdzić, że postanowienie SKO zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie można też przyjać, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, że Kolegium działało bez podstawy prawnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21, LEX nr 3338204, por. też M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156, uwaga nr 9). Na marginesie dodać trzeba, że niezasadne były też zarzuty naruszenia art. 1 (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Są to przepisy ustrojowe, określające kryterium sprawowoania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz zakres właściwości sądów administracyjnych. Przepisy te sąd administracyjny może naruszyć wtedy, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję, ocenił ją pod kątem legalności oraz zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tych przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] lipca 2022 r.