I SA/Wa 1639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb Dzielnica [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 o łącznej pow. [...] m2, dla których Sąd Rejonowy w K. - IX Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późń. zm.), decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb Dzielnica [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 o łącznej pow. [...] m2, dla których Sąd Rejonowy w K. - IX Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyły P.S.A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 art. 80, oraz 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, którą zarządzały terenowe organy administracji państwowej. Ponadto w ocenie skarżącego organ I instancji naruszył art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że działka zajęta była pod drogę publiczną, którą zarządzały terenowe organy administracji państwowej oraz art. 200 i art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowe grunty znajdowały się w zarządzie P. S.A., jak również błędne przyjęcie, że uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że: Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie natomiast prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa na podstawie art. 256 i art. 257 Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. (Dz. U. z 1920 r., Nr 35, poz. 199 i 200). Natomiast prawo zarządu, co do rzeczonych gruntów, wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., nr [...] ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...] zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] października 1988 r. (zob. załącznik do decyzji z dnia [...] października 1988 r., nr [...]). Z uwagi na powyższe organ ustalił, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek był Skarb Państwa, natomiast P. przysługiwało do nich prawo zarządu. Wobec powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby przedmiotowe uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z treści pism Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], a także Urzędu Miasta K. Biura Zasobu Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wynika, że działka nr. [...] w całości, zaś działka nr [...] w części, stanowią składowe pasa drogi publicznej ul. [...]. Stan zajęcia przedmiotowych działek pod ww. ciąg komunikacyjny istniał już w dniu 5 grudnia 1990 r. (zob. pismo z dnia [...] maja 2014 r. oraz wypis z rejestru gruntów wydany przez Prezydenta Miasta K. nr [...] z adnotacją, iż przedstawia stan zgodny ze stanem na dzień 5 grudnia 1990 r.). Istnienia ul. [...] w aktualnym kształcie w dniu 5 grudnia 1990 r. nie zakwestionowały również P. S.A. Publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez działkę nr [...] i nr [...] wynika z Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz151 ze zm.), na podstawie którego ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich (Załącznik Nr 5 do rozporządzenia z dnia 14 lipca 1986 r.). Z uwagi na fakt, iż ww. ciąg komunikacyjny nie został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071), stal się na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), drogą powiatową. Organ podkreślił, iż skoro art. 28 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządczych zarządu kolei, to stwierdzić należy, iż przepis ten nie wyłącza zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Również w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 28 ww. ustawy określa katalog zamknięty zadań zarządu kolei w stosunku do skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, a zatem jedynym organem uprawnionym do dysponowania obszarem objętym pasem drogowym jest zarząd drogi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1841/98 publ. LEX 46762 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 366/06 publ. CBOSA). Skoro zatem działki nr [...] i nr [...], zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, znajdują się w pasie drogi publicznej, którą, została zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], a nad nimi znajdował się wiadukt, po którym biegła linia kolejowa, to przedmiotowe działki nie mogą podlegać uwłaszczeniu jako grunty objęte prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Stosownie bowiem do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W orzecznictwie wskazuje się, iż z treści powołanego art. 2a ustawy drogowej należy wyprowadzić wniosek, iż nieruchomości znajdujące się pod urządzonymi drogami publicznymi są wyłączone z obrotu prawnego (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 luty 2012 r., sygn. akt I CSK 293/11, publ. Lex nr 1144854 i z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CSK 514/12, a także wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11 i WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 720/10, publ. CBOSA), a tym samym nie powinny być obciążane jakimikolwiek prawami, poza wynikającym z ustawy prawem zarządcy drogowego. Jednocześnie organ podniósł, iż na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990r., sygn. III AZP 10/90 (publ. OSNC 1991/4/39) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że ,,przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych (...)".  Dlatego też, zdaniem organu, zarzuty podniesione w tym względzie przez P. S.A. są nieuzasadnione. W chwili obecnej zarząd ulicy [...] należy do właściwości Prezydenta Miasta K., co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r., Nr 103, poz. 652). Skoro zatem na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to Minister Infrastruktury i Rozwoju, mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu, obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. pomimo tego, że przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy - z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.) - dalej: Przepisy Wprowadzające Ustawę o Samorządzie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom znajdującym się w aktach sprawy; - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z dnia 19 maja 2010, Nr 102, poz. 651) - dalej "Ustawa o Gospodarce Nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy z wz. Z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) - dalej jako "Rozporządzenie" poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w sprawie nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika, że władającym nieruchomością była P. S.A.; - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o Gospodarce Gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 26, poz. 138, ze zm.) – dalej jako "Ustawa o PP PKP" w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) – dalej jako "Ustawa o Przedsiębiorstwach Państwowych" poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o P P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm) - dalej jako "Ustawa o PKP", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP; - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że działki zajęte były pod drogę publiczną, którą zarządzały terenowe organy administracji państwowej I z powyższych powodów wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że organ błędnie ustalił, iż w niniejszej sprawie uwłaszczenie P. S.A. w W. narusza prawa osób trzecich - zarządcy drogi. Z dokumentów, przedłożonych w toku postępowania uwłaszczeniowego przez P. S.A., wynika, ze w dniu 5 grudnia 1990 r. działki znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego P. S.A. Potwierdza to decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r. nr [...] ustalająca wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1989 r. Wobec powyższego zdaniem skarżącej ustalenie, że prawo zarządu przysługiwało zarządcom drogi publicznej jest rażąco błędne. Ustalenie, że nieruchomość nie była zarządzana przez Skarżącą, jest sprzeczne z przepisami prawa. Z przepisów prawa wynika bowiem, że będące w dyspozycji P. wydzielone mienie ogólnonarodowe znajdowało się w jego zarządzie. Zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. Ustawy o P. P. funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do Przedsiębiorstwa Państwowego P. wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, zaś na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy o PP PKP mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W związku z powyższym nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji pozostawały w jego dyspozycji. Tytułem prawnym do nieruchomości jako mienia, którym na dzień 27 maja 1990 r. dysponowało przedsiębiorstwo P., był art. 16 Ustawy o PP PKP, w związku z art. 42 ust. 1 i 2 Ustawy o przedsiębiorstwach Państwowych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy organ założycielski wyposażał przedsiębiorstwo państwowe w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a według ust. 2 tego artykułu przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę Jednocześnie przedmiotowy przepis nie zawierał ani regulacji szczególnej dotyczącej sposobu wydzielenia i przejęcia przez przedsiębiorstwo państwowe mienia, ani również delegacji ustawowej do określenia przepisów szczególnych w tym zakresie. Również z treści art. 80 (pierwotnie 87) Ustawy o Gospodarce Gruntami wynikało, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak stanowił art. 6 ust. 1 tego aktu prawnego, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli grunt będący własnością państwową został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie jest przedmiotem zarządu ze strony terenowego organu administracji państwowej. Skarżąca podkreśliła, że do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywał art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, na mocy którego w Polsce obowiązywała zasada jednolitego funduszu własności państwowej, zgodnie z którą prawo własności mienia państwowego (ogólnonarodowego) przysługiwało wyłącznie Skarbowi Państwa natomiast przedsiębiorstwa państwowe względem zarządzanych przez nie części tego mienia wykonywały tylko w imieniu własnym uprawnienia płynące z własności państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 6 września 2010 r. zwrócił uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1989 r. w ramach wykonywania w stosunku do mienia państwowego uprawnień właścicielskich przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie". Również po roku 1989 występowały tego rodzaju regulacje, czego przykładem może być ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która w art. 14 ust. 10 stanowiła, iż nieruchomości Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust. 7 pkt 4 i ust. 10a tej ustawy, położone w granicach parku narodowego, zostają oddane w trwały zarząd parku, zaś w art. 62 stanowiła, iż w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, a znajdujące się w granicach parków narodowych, przejmą w zarząd dyrektorzy parków. Na podstawie tej ustawy Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 1997 r. wskazał, że przepisy tej ustawy stwierdzają w formie stanowczej, że określone nieruchomości przechodzą w zarząd parku oraz że następuje to z mocy prawa. Spostrzeżenia zawarte w przywołanym powyżej orzeczeniu Sądu Najwyższego znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 Ustawy o Gospodarce Gruntami z 1985 r. ustawa ta określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, jak również zasady wywłaszczania nieruchomości. Równolegle, zgodnie z art. 42 Ustawy o Przedsiębiorstwach Państwowych z 1981 r., organ założycielski wyposażał przedsiębiorstwo państwowe w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Ustawa o P. P. z 1989 r., na mocy której zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe P., stanowiła, że mieniem P. jest wydzielona część mienia ogólnonarodowego, oraz że w skład mienia P. wchodzą środki będące "w jego dyspozycji" w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (w art. 16 w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1989 r. do 1991 r.). Ustawa o PP P. była w tym zakresie ustawą szczególna względem ogólnej Ustawy o Gospodarce Gruntami, a nadto była ona ustawą późniejszą. Z tego względu, w przypadku zaistnienia - jak w niniejszej sprawie, kolizji przepisów, kolizja ta winna zostać rozstrzygnięta zdaniem skarżącej na korzyść stosowania Ustawy o P. P., zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni aktów prawnych: lex specialis derogat legi generali oraz lex posterior derogat legi priori. Z powyższego jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącej, że zarówno przed rokiem 1989, jak i po tej dacie, nieruchomości były oddawane z zarząd czy użytkowanie również na mocy ustaw i rozporządzeń i brak jest przekonujących argumentów, aby uznać, że tego rodzaju działania nie miały miejsca lub że do wywarcia przez nie skutków prawnych niezbędne było wydawanie dodatkowych decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedsiębiorstwa państwowe swój tytuł prawny do nieruchomości na dzień [...].05.1990 r. mogą wykazać także na innej - aniżeli decyzja - podstawie, a w szczególności wywieść go z przepisów ustrojowych dla danego przedsiębiorstwa państwowego: "Grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia". Wobec powyższego oraz zgodnie z argumentacją przyjętą przez NSA możliwe jest zdaniem skarżącej powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Powyższe stanowisko znalazło również aprobatę w piśmiennictwie (M. Kuliński, Komunalizacja gruntów należących do przedsiębiorstw państwowych, Nieruchomości 2011, Nr 6, s. 12-13). Reasumując, prawo Skarżącej do zarządu nieruchomością można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. Ustawa o P.P. bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei mogą być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Również późniejszy akt prawny - ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. potwierdza intencję ustawodawcy co do wyposażenia P. w mienie Skarbu Państwa. Świadczy o tym przepis art. 34 ust. 1 Ustawy. P. Wskazany przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza, zdaniem skarżącej, przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania wskazane w skardze. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwracając uwagę, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt zajęcia spornego gruntu na drogę publiczną zarówno w dniu 5 grudnia 190 r., jak i obecnie, co uniemożliwia potwierdzenie uwłaszczenia z uwagi na ustalone prawa zarządcy drogowego. Ponadto postepowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określonej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. przez P. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb [...], oznaczonego jako działki nr 12 o powierzchni [...]m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 (łącznie [...] m2) dla których Sad Rejonowy w K. – IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości, a Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy mając na uwadze, że grunty te, a mianowicie działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części stanowią składowe pasa drogi publicznej ul. [...]. Stan zajęcia tych nieruchomości istniał już w dniu 5 grudnia 1990 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy materiał dokumentacyjny. Fakt istnienia ulicy [...] w aktualnym kształcie w dniu 5 grudnia 1990 r. nie zakwestionowały również P. S.A. w W. Ocenę organów dotyczącą powyższej kwestii skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 9tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu 9Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie natomiast prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa na podstawie art. 256 i art. 257 Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. (Dz. U. z 1920 r., Nr 35, poz. 199 i 200). Natomiast prawo zarządu, co do rzeczonych gruntów, wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., nr [...] ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...] zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] października 1988 r. (załącznik do decyzji z dnia [...] października 1988 r., nr [...]). Z uwagi na powyższe organ ustalił, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek był Skarb Państwa, natomiast Polskim Kolejom Państwowym przysługiwało do nich prawo zarządu. Wobec powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby przedmiotowe uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Zatem istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalna jest odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, która stanowi drogę publiczną. Sąd podziela ocenę organu, ze przy wykładni i stosowaniu tego przepisu nie można abstrahować od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygnięcia sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz P. S.A. w W., a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w judykaturze są wyłączone z powszechnego obrotu, stanowiąc tzw. reges extra commercium. To, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste nie jest również kwestionowane przez skarżącą. Zatem ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz P. S.A. w W. byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Należy zwrócić także uwagę, iż na podstawie art. 22 ust1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe, a zarząd ten powstaje z mocy prawa (vide uchwała SN z dnia 11.11.1990 r. sygn. III AZP 10.90). Dalego też zarzuty skargi nie mają zdaniem Sądu usprawiedliwionych podstaw, a argumentacja mająca je potwierdzać stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami organów i nie ma oparcia w przepisach prawa dotyczących spornej w sprawie kwestii. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji nie naruszając normy prawnej zawartej w art. 107 § 3 KPA. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy nie doszło także do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to Sąd mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.