II OSK 3167/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1180/17 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1180/17, oddalił skargę A. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej LWINB) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją LWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego, znajdującego się na działkach nr [...] w J., gmina M.. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że opisany wyżej budynek magazynowy został wybudowany w latach 2009-2010 bez wymaganego – w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) – pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że skarżący nie złożył żadnego z żądanych przez organ I instancji dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, a także nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli przyjąć, że skarżący, który osobiście odebrał adresowane do niego postanowienie PINB z [...] września 2016 r., "nie zauważył" upływu wskazanego w nim terminu do czasu wniesienia odwołania – [...] czerwca 2017 r., to i tak niezrozumiałe jest, dlaczego żądał tak znacznego wydłużenia terminu wskazanego w tym postanowieniu. Skarżący nie podał żadnych istotnych powodów, które uzasadniałyby wydłużenie tego terminu na okres kolejnych dwunastu miesięcy. Sąd podniósł, że już w piśmie z [...] września 2017 r., adresowanym do organu II instancji, skarżący zażądał kolejnego przedłużenia spornego terminu "do 31 marca 2018 r. ze względu na liczne odwołania strony skarżącej". Zdaniem Sądu, trzeba mieć też na względzie, że decyzja organu odwoławczego wydana została blisko dziewięć miesięcy po upływie terminu zakreślonego w postanowieniu z [...] września 2016 r., co dawało dodatkową i znacznie rozłożoną w czasie możliwość przekazania stosownej dokumentacji. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy ocenił, że brak było podstaw do zmiany postanowienia organu I instancji z [...] września 2017 r. i wyznaczenia skarżącemu nowego terminu złożenia wskazanej w tym postanowieniu dokumentacji, wymaganej w myśl art. 48 ust. 3 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu lub niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, popełnionych przez LWINB oraz PINB, a w szczególności: - niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów umożliwiających wszczęcie postępowania legalizacyjnego, - brak pouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co skutkowało oddaleniem skargi, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny skarżonej decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania E. W., domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych i treści podejmowanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć, skarżący był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. W szczególności w postanowieniu PINB z [...] września 2016 r. nie tylko wyraźnie i jednoznacznie określono termin wykonania nałożonego obowiązku, ale również wskazano, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W decyzji organu I instancji zaznaczono, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Wskazano, że strony nie wypowiedziały się. W decyzji organu odwoławczego rozważono kwestię terminu wykonania nałożonego obowiązku podkreślając, że – w ocenie organu – zobowiązany miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Zaznaczono ponadto, że przedmiotowy termin może być przez organ z ważnych powodów skracany i przedłużany na wniosek strony zgłoszony przed jego upływem. Zauważyć w tym miejscu wypada, że organ administracyjny nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów umożliwiających wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Nieuwzględnienie takiego wniosku nie świadczy o błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Nie jest wadliwym rozpatrzeniem materiału dowodowego, ani też naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (a więc przepisu ustrojowego), rozpatrzenie sprawy w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zatem w realiach niniejszej sprawy zasadny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie świadczy o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, tj. zawierającym wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12.01.2017 r., II OSK 970/15; z 4.03.2014 r., II OSK 2387/12; z 9.06.2016 r., I OSK 2054/14). Nie jest zaś naruszeniem tych unormowań wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r., II FSK 1511/08). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.