I GSK 375/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej RW od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 260/18 w sprawie ze skargi RW na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 260/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę RW na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 8, 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu zaprzestania uprawy owoców miękkich w warunkach ekologicznych oraz zmniejszenia powierzchni upraw na działce objętej dopłatami bezpośrednimi, gdy wskazane okoliczności potwierdzają, że zmniejszenie obszaru uprawy wynikało nie z winy skarżącego, lecz siły wyższej jaką jest klęska suszy o której organ został poinformowany, a skarżący został wprowadzony w błąd co do istoty, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 30 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana do rozpoznania 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r.). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez radcę prawnego istotnie wpłyną na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Przystąpienie do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia co ma zasadnicze znaczenie dla ich oceny, że punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest decyzja dotycząca ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych. Zważyć należy, że w stanie prawnym niniejszej sprawy podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 z późn. zm.), który przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a właściwym do wydania tej decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). W odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącego za rok 2015 obowiązek zwrotu wynikał z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z późn. zm.). Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębne od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności. Celem tego postępowania jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołany przez autora skargi kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy. W rozpatrywanej sprawie niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 8, 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawarte w petitum skargi kasacyjnej. Chociaż w treści zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazywał na błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ww. ustawy w rzeczywistości nie wykazał, na czym owa wykładnia polegała, w to miejsce kwestionował natomiast ustalenia w zakresie stanu faktycznego, podnosząc, iż "organy Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa dokonały w sposób niewłaściwy pomniejszenia uprawy ekologicznej (owoc maliny) ze złożonej deklaracji wynikało, że uprawa ma charakter ekologiczny i podlega innym kryteriom oceny". W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że po pierwsze, na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego. Po drugie, skarga kasacyjna w uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do naruszeń podnoszonych w zarzutach, więc nie uzasadnia tych naruszeń. W żaden sposób w uzasadnieniu nie powiązano zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8, 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegała wadliwa wykładnia tych przepisów. Ponadto, skarżący kasacyjnie w zarzucie w petitum skargi kasacyjnej nie powołał w sposób prawidłowy zarzuconych przepisów. Należy bowiem stwierdzić, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 składa się z punktów. Wobec tego autor skargi kasacyjnej powinien wprost wskazać, który ustęp i punkt zostały naruszone. Istotne jest, iż informacja ta nie została również wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Już tylko z tego powodu zarzuty są niezasadne. Jak już powyżej zauważono, nie ulega również wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w przepisie tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i ocena czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie to następuje w toku samodzielnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale podstawę takiego ustalenia mogą stanowić wcześniejsze ostateczne decyzje wydane w postępowaniach zwyczajnych albo postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że kwestia zmniejszenia w roku 2016 obszaru, na którym skarżący powinien realizować zobowiązanie ekologiczne podjęte w roku 2015 została w istocie przesądzona w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łukowie z dnia 20 czerwca 2017 r. w przedmiocie płatności ekologicznej na 2016 rok. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, w którym skarżący nie powoływał się na okoliczność wystąpienia nieprawidłowości na skutek suszy, powyższa decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 września 2017 r. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji, w szczególności wynikających z raportu z kontroli. Zatem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łukowie z dnia 20 czerwca 2017 r., stwierdzająca zmniejszenie obszaru realizowanego zobowiązania ekologicznego, jest ostateczna i wiąże tak organ, jak i wnioskodawcę. W tej sytuacji, w kontrolowanym obecnie postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty odnoszące się wyłącznie do tego, co stanowiło podstawę decyzji dotyczącej przyznania płatności ekologicznej na 2016 rok, a mianowicie przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych. Powyższa decyzja jest bowiem ostateczna i wiąże tak organ, jak i skarżącego. Kwestia przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją. W tym postępowaniu nie została podważona prawidłowość wyników kontroli na miejscu, w toku której stwierdzono, że powierzchnia, na której realizowano zobowiązanie w 2016 roku, jest mniejsza, niż obszar, na którym skarżący powinien to zobowiązanie realizować. Wskazać zatem należy, że organ w obecnym postępowaniu, dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, nie mógł weryfikować, ani podważać ustaleń z ww. decyzji ostatecznej. Zatem argumenty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego kwestionujące ustalenia faktyczne postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją oraz przepisów na podstawie których płatność jest przyznawana nie mogą skutecznie podważyć rozstrzygnięcia organu oraz prawidłowej jego oceny dokonanej przez WSA w Lublinie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.