I OSK 3766/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1065/18 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania ogólnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwanej dalej Komisją) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania ogólnego. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Komisja, wskazując na przepisy art. 37b ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 9 marca 2017 r.) wszczęła z urzędu postępowanie ogólne w celu określenia powiązań i wpływu wicedyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami J. R. na warszawską reprywatyzację oraz proces inwestycyjny i konserwatorski po odejściu z urzędu. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o umożliwienie mu wglądu w akta sprawy oraz wykonania z nich notatek, kopii i odpisów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisja, powołując przepisy art. 123 § 1 w związku z art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 i art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie uwzględniła powyższego wniosku. Skargę na postanowienie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie ogólne prowadzone przez Komisję w trybie przepisów ww. ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 K.p.a., a więc takim w wyniku którego dochodzi do władczego i jednostronnego ukształtowania przez organ, w oparciu o przepisy prawa materialnego stosunku administracyjnoprawnego, tj. przyznania zindywidualizowanemu podmiotowi uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź stwierdzenia braku przesłanek do ich przyznania lub nałożenia obowiązków, tudzież w inny sposób kończącego postępowanie w sprawie dotyczącej tak oznaczonego podmiotu. Jest ono szczególnym rodzajem postępowania mającym na celu w myśl art. 37b ust. 1 i 2 ustawy wyjaśnienie nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Komisja może w nim podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu (art. 37c ust. 1). Jednocześnie stosownie do ust. 2 art. 37 c w razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień, o których mowa w ust. 1, może ona umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 28, tj. odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały, o której mowa w ust. 1 (art. 37c ust. 3). W ramach postępowania ogólnego prowadzone są tylko czynności sprawdzające (kontrolne) mające na celu ustalenie nieprawidłowości, uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, jak też następczo skierowania zawiadomień do odpowiedniego organu, a nie rozpoznanie konkretnej sprawy administracyjnej. Zaskarżone postanowienie, jako wydane w toku postępowania ogólnego (a nie postępowania administracyjnego), w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie mieści się zatem w katalogu, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a). Brak jest również przepisów szczególnych, które poddawałyby je kognicji sądów administracyjnych. Nie zmienia tej oceny sam fakt powołanie przez Komisję w podstawie prawnej orzeczenia przepisów K.p.a., gdyż te nie miały w tej sprawie zastosowania. Tym samym skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego art. 177 w zw. z art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie sprawuje kontroli nad postępowaniem ogólnym prowadzonym przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, skutkiem czego w postępowaniu tym strona zostaje pozbawiona prawa do Sądu, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. art. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa – dalej ustawa) w zw. z art. 37c ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie ogólne prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną, nie występują w nim żadne strony postępowania oraz nie kończy się wydaniem innego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy jest to sprawa administracyjna kończąca się wydaniem uchwały rozstrzygającej o obowiązkach Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego m.st. Warszawę, któremu wobec tego powinien zostać przyznany status strony w postępowaniu ogólnym, gdyż jego legitymacja do udziału w tym postępowaniu wynika z następujących przepisów prawa: a. uchwała podjęta w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 u ustawy będzie zawierała wiążącą ocenę działań Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego m.st. Warszawę, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego; b. stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 28 ustawy uchwała podjęta w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wystąpienia przez Komisję do innych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie; c. stwierdzenie w uchwale podjętej w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, może skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, w której Komisja stwierdzi wyrządzenie szkody gminie lub Skarbowi Państwa, co stanowi podstawę do ustalenia odpowiedzialności osoby działającej w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia - art. 41 ustawy; d. ponadto, stosownie do art. 37b ust. 3 ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja gromadzi dowody i materiały, które mogą być włączone do postępowania rozpoznawczego, bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu; e. postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału stron, a Komisja jako organ administracji publicznej - organ administracji rządowej - nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne i przejmowania uprawnień innych organów, jak np. komisja śledcza; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydane toku postępowania ogólnego prowadzonego przez Komisję nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu zaniechania sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, pomimo że na to postanowienie służy zażalenie, skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej; 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, iż: "na niniejsze postanowienie nie przysługuje środek zaskarżenia ani skarga do sądu administracyjnego", pomimo że art. 74 § 2 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, że na postanowienie to służy zażalenie, a przepis ten nie został wyłączony w art. 38 ust. 1 ustawy, skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej; 6. art. 141 § 4 w zw. z art 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 37c ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 i art. 28, art. 29 ust. 1, art. 41, art. 37b ust. 1 ustawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że skarżący m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie jest stroną postępowania ogólnego prowadzonego przez Komisję, pomimo, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co uzasadniają następujące okoliczności: (a) uchwała podjęta na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy będzie zawierała wiążącą ocenę działań Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego m.st. Warszawę, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego oraz stanowi inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; (b) stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 28 ustawy uchwała podjęta na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wystąpienia przez Komisję do innych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (skutkiem wspomnianego zawiadomienia do odpowiedniego organu może być wszczęcie postępowania np. w zakresie odpowiedzialności karnej na podstawie art. 231 K.k. co do niedopełnienia obowiązków przez urzędników odpowiedzialnych za wydawanie decyzji reprywatyzacyjnych), (c) stwierdzenie w uchwale podjętej na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, może skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, w której Komisja stwierdzi wyrządzenie szkody gminie lub Skarbowi Państwa, co stanowi podstawę do ustalenia odpowiedzialności osoby działającej w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia - art. 41 ustawy; (d) ponadto, stosownie do art. 37b ust. 3 ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja gromadzi dowody i materiały, które mogą być włączone do postępowania rozpoznawczego, bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu; (e) postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału stron, a Komisja jako organ administracji publicznej – organ administracji rządowej – nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne i przejmowania uprawnień innych organów jak np. komisja śledcza, skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej, 7. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia, że w postępowaniu ogólnym nikt nie ma statusu strony, podczas gdy postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez udziału strony, a Komisja jako organ administracji publicznej - organ administracji rządowej - nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne i przejmowania uprawnień innych organów jak np. komisja śledcza, w konsekwencji czego postanowienie o odmowie wglądu w akta sprawy podlega kontroli sądowej, skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej; 8. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 10 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 73 i art. 74 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym, polegających na: zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.); powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.); umożliwieniu stronie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwieniu stronie dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.), zgłaszaniu dowodów (art. 78 K.p.a.); zawiadomieniu o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.); umożliwieniu wypowiadania się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.), skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej; 9. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu zaniechania zawiadomienia m.st. Warszawy o wszczęciu postępowania ogólnego, skutkiem czego skarżone postanowienie Sądu nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżące Miasto wniosło o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości związanego z odpowiedzią na następujące pytania prawne: 1. Czy postępowanie ogólne Komisji jest postępowaniem administracyjnym? 2. Czy postępowanie ogólne Komisji może toczyć się bez udziału stron? 3. Czy uchwała kończąca postępowanie ogólne Komisji jest aktem administracyjnym? Czy od takiej uchwały służy środek odwoławczy? Czy uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej? 4. Czy postanowienie wydane w toku postępowania ogólnego Komisji (jak skarżone postanowienie) jest orzeczeniem, na które służy środek odwoławczy? Czy postanowienie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej? Niezależnie od powyższego, strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i na podstawie art. 267 akapit 3 TFUE skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prejudycjalnych: 1. Czy przepisy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 TUE oraz art. 37b w zw. z art. 38 ustawy powinny być interpretowane w ten sposób, że naruszona zostaje zasada państwa prawnego, gdy krajowy ustawodawca wprowadza do systemu prawnego postępowanie ogólne Komisji organu administracji rządowej, które nie jest postępowaniem administracyjnym, pomimo tego, że w jego toku przeprowadza się postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchuje się świadków oraz którego prowadzenie nie podlega żadnej kontroli instancyjnej ani sądowej? 2. Czy przepisy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 TUE oraz art. 37b w zw. z art. 38 ustawy powinny być interpretowane w ten sposób, że naruszona zostaje zasada państwa prawnego, gdy krajowy ustawodawca wprowadza do systemu prawnego postępowanie ogólne Komisji organu administracji rządowej, niebędące postępowaniem administracyjnym, które toczy się bez udziału stron pomimo tego, że w jego toku przeprowadza się postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchuje się świadków oraz którego prowadzenie nie podlega żadnej kontroli instancyjnej, ani sądowej ? 3. Czy przepisy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 oraz art. 6 TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych, art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPCz oraz art. 37c ust. 1 i art. 37d w z w. z art. 38 ustawy powinny być interpretowane w ten sposób, że naruszona zostaje zasada państwa prawnego, gdy krajowy ustawodawca z naruszeniem zasady prawa do sądu wprowadza do systemu prawnego uchwałę kończącą postępowanie ogólne Komisji - organu administracji rządowej, która nie jest aktem administracyjnym, od której nie służy środek odwoławczy oraz która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej ? 4. Czy przepisy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 oraz art. 6 TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych, art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPCz oraz art. 37b w zw. z art. 38 ustawy powinny być interpretowane w ten sposób, że naruszona zostaje zasada państwa prawnego, gdy krajowy ustawodawca z naruszeniem zasady prawa do sądu wprowadza do systemu prawnego postanowienie wydane w toku postępowania ogólnego Komisji (jak skarżone postanowienie), które jest orzeczeniem, na które nie służy środek odwoławczy oraz nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej ? Na podstawie art. 105 § 1 Regulaminu postępowania przez Trybunałem Sprawiedliwości wniesiono o zwrócenie się przez Sąd o zastosowanie trybu przyspieszonego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie nie miał w tym przypadku charakteru wiążącego. Stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W takim przypadku zgodnie z art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności skargi na postanowienie Komisji wydane w toku postępowania ogólnego regulowanego przepisami art. 37b – 37d ustawy z dnia 9 marca 2017 r. jest prawidłowe. Ustawa ta zgodnie z jej art. 1 określa m.in. szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Utworzona tą ustawą Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest organem administracji publicznej (art. 3 ust. 3) i przysługują jej uprawnienia prokuratora określone w m.in. przepisach K.p.a. (art. 3 ust. 4). W świetle z kolei art. 15 ust. 1 tej ustawy: "Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji". Natomiast zgodnie z art. 37b ust. 1: "W celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich Komisja może wszcząć postępowanie ogólne". Z konstrukcji powyższych przepisów wynika, że przedmiotem postępowania ogólnego jest gromadzenie materiałów i dowodów w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ma ono zatem cechy wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego sprawowanego przez podmiot usytuowany organizacyjnie w ramach aparatu administracyjnego i skierowanego wobec innego podmiotu znajdującego się w tej strukturze lub osób w nim zatrudnionych. Z kolei przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą w literaturze określa się jako "przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi pozostają organ administrujący oraz indywidualny podmiot" (zob. J. Borkowski, A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 9 Prawo procesowe administracyjne , Warszawa 2014, s. 144). Postępowanie ogólne nie prowadzi do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie ogólne regulowane przepisami ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest zatem postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), chociaż jako rodzaj postępowania kontrolnego może oddziaływać pośrednio również na podmioty spoza struktury aparatów administracyjnych. I chociaż w świetle art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96 – 96n, art. 114 – 122, art. 127 – 144 tej ustawy", a kwestia dostępu do akt sprawy nie została uregulowana przepisami powyższej ustawy, to jednak kluczowe znaczenie będzie miało posłużenie się w cytowanym przepisie słowem "odpowiednio". W literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że "odpowiednie stosowanie" przepisów prawa oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia" (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt III CZP 56/06, OSNC 2007, nr 3, poz. 43). Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r. sygn. akt III CZP 110/95, OSNC 1995 r., z. 12, poz. 177). Wymagało to zatem oceny, czy przepis art. 73 K.p.a. mógł znaleźć zastosowanie w prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. postępowaniu ogólnym, czy też z uwagi na charakter tego postępowania było to wykluczone. Tego ustalenia należało natomiast dokonać przez odniesienie ww. przepisu do pojęcia strony postępowania, a więc oceny posiadanego przez stronę żądającą udostępnienia jej akt sprawy w postępowaniu ogólnym interesu prawnego lub obowiązku (art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 73 § 1 i art. 28 K.p.a.). Przypomnieć w związku z tym należy, że pojęcie strony postępowania ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Interes prawny to przy tym osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12- orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego związku nie sposób wykazać, skoro w efekcie zakończenia postępowania ogólnego Komisja może: podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania, skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu, umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 28, czy wreszcie może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37c ustawy z dnia 9 marca 2017 r.). Nie dotyczy ono zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, żadnych bezpośrednich skutków odnoszących się do sfery jej uprawnień mających swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Nie sposób także przyjąć, że do takich skutków należy zaliczyć ewentualnie stwierdzone nieprawidłowości w działalności innych osób niż sama strona skarżąca, a nawet jej organów, czy też ewentualnej możliwości wszczęcia innych postępowań na podstawie ustaleń, czy uchwał podjętych przez Komisję. Postępowanie ogólne ma charakter postępowania kontrolnego, które jednak nie wychodzi poza strukturę organów administracji publicznej i nie wywołuje bezpośredniego skutku na podmiot kontrolowany. Po pierwsze, dotyczy ona jedynie ustalenia stanu faktycznego, ale nie wywołuje określonych skutków prawnych. Po drugie, jest to także widoczne w okolicznościach niniejszej sprawy, w której Miasto Stołeczne Warszawa żąda udostępnienia mu akt postępowania prowadzonego w celu "określenia powiązań i wpływu wicedyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami na warszawską reprywatyzację oraz proces inwestycyjny i konserwatorski po odejściu z urzędu". W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że skutki cywilnoprawne wywierają jedynie decyzje Komisji wydane w postępowaniu rozpoznawczym (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), a te podlegają już kontroli. Argumentacja z kolei, że postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez strony jest bezzasadna, skoro jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, kontrolowane postanowienie nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego. Również uprawnienie Komisji do gromadzenia dowodów i materiałów, które mogą być włączone do postępowania rozpoznawczego pozostaje bez żadnego związku (wpływu) z sytuacją prawną strony skarżącej. Powyższą wykładnię zdaje się również potwierdzać przepis art. 37d ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zgodnie z nim od uchwały Komisji wydanej w postępowaniu ogólnym nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, tj. odwołanie, powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw ani skarga do sądu administracyjnego. Wyłączenie złożenia środków odwoławczych wskazuje na wewnątrzadministracyjny charakter postępowania ogólnego tym bardziej, że nie można przyjąć możliwości składania środków odwoławczych w kwestiach wpadkowych, skoro została wyłączona możliwość ich składania od stanowiska organu kończące to postępowanie. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżone postanowienie Komisji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie jest żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. to skarga na postanowienie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że ww. postanowienie Komisji nie jest innym niż określone w pkt 1 - 3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) już chociażby z tego powodu, że nie jest ono aktem ani czynnością podejmowaną w sprawie indywidualnej i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. cechy aktów i czynności określone w uzasadnieniu uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty opisane powyżej w punktach 1, 2 i 3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej należy wyjaśnić, że zawarte w art. 45 Konstytucji RP prawo do sądu nie jest realizowane przez umożliwienie zaskarżania wszelkich czynności podejmowanych przez organy, które to czynności nie wpływają na sferę praw i obowiązków obywateli. Dodatkowo, jak wynika z treści przepisów art. 37b-37c ustawy postępowanie ogólne służy "stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania", a możliwe rezultaty tego postępowania takie jak: zawiadomienie właściwego organu, żądanie przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań wymienionych w 28, zostaną zweryfikowane we właściwych postępowaniach w których prawo do sądu jest w pełni gwarantowane. I pomimo, że ustawodawca nie określił charakteru podejmowanej w postępowaniu ogólnym uchwały, to jednak z analizy całości regulacji zawartej w art. 37 ustawy i możliwych rezultatów tego postępowania wynika, że stwierdzone w niej uchybienia lub nieprawidłowości "większej wagi" (a contrario art. 37 ust. 3 ) będą odnosić się wyłącznie do zdarzeń i sytuacji związanych z funkcjonowaniem aparatu administracji, a nie uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu. W konsekwencji, wobec niedopuszczalności zaskarżenia postanowienia, nie można było podzielić też pozostałych podstaw skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzegł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej tym bardziej, że w świetle powyższych rozważań nie można mówić o naruszeniu prawa do sądu strony skarżącej (Miasta) czy naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.