II SA/Go 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz skarżącej J. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. J.H. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. w odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie poinformował J.H., że zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ( DZ.U. z 2015 r. poz. 926) o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się. Z załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wynika, iż niepełnosprawność wnioskodawczyni nie powoduje trudności w poruszaniu się. Z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie posiada trudności w poruszaniu się, nie zostały spełnione warunki do ubiegania się o dofinansowanie barier architektonicznych ze środków PFRON. Od powyższego pisma J.H. wniosła odwołanie. Skarżąca podważała ustalenia organu w zakresie jej niepełnosprawności, wskazała na dolegliwości związane ze stwierdzonymi u niej chorobami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 134 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie związane z dofinansowaniem ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (DZ.U. z 2016 r. poz. 2046), zwana dalej ustawą o rehabilitacji. Natomiast art. 35a ust. 4 tej ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu. Na podstawie tego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzaju zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Organ wskazał, że analiza przepisów w.w. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że dla odmowy przyznania dofinansowania nie przewidziano formy decyzji, natomiast przyznaniu dofinansowania nadano charakter umowy cywilnoprawnej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby dofinansowanie ze środków Funduszu następowało w formie decyzji administracyjnej, to wprost zawarłby taki zapis w ustawie o rehabilitacji zawodowej, jak ma to miejsce w odniesieniu do innych form pomocy (art. 26a - 26 c ustawy). W ocenie organu przepisy ustawy o rehabilitacji oraz w.w. rozporządzenia nie pozwalają nawet na domniemanie kompetencji organu do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków Funduszu na likwidację barier architektonicznych. Od powyższego postanowienia J.H. wniosła skargę. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2005 r. o pomocy społecznej w zw. z § 12 ust. 3b w.w. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, poprzez przyjęcie, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku nie jest decyzją administracyjną, 2) naruszenie art. 104 kpa w zw. z art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2005 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie jest organem administracji mogącym wydawać decyzje, 3) naruszenie art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie przez SKO od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 4) naruszenie art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, 5) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca dowodziła, że pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowi decyzję administracyjną. Wskazała, że na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca powołała się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, w której Sąd stwierdził, że przyznanie środków z PFRON następuje w formie jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia, dla którego właściwą formą jest decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w analizowanej sprawie stała się kwestia, czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON, ewentualnie przyznanie takiego dofinansowania w części następuje w formie decyzji administracyjnej. W tym przedmiocie w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Część składów orzekających przyjmuje, że czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z rozpatrywaniem wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej. Wskazuje się, że dla odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej. Podkreśla się też, że przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, co sprawia, że sprawy te mają charakter cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej: k.p.c.). Prezentowane jest jednak również stanowisko odmienne, zgodnie z którym odmowa dofinansowania likwidacji barier architektonicznych spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 pażdziernika 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 509/16. Sąd orzekający w tym składzie podziela drugi z przytoczonych poglądów. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Przepis § 12 ust. 3a rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: (1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie, (2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Zgodnie zaś z § 14 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust.3b rozporządzenia kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych. W rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Za decyzyjną formą rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przemawia wreszcie przepis art. 66 ustawy, który w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy odsyła do przepisów kpa. Na potwierdzenie prezentowanego tu stanowiska przywołać należy Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, która zapadła na tle przepisu art. 12 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 pażdziernika 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (DZ.U. nr 194 poz. 1403). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przepisy wskazanego tu rozporządzenia zawierają uregulowania zbieżne z przepisami rozporządzenia, które miało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W w.w. Uchwale NSA stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że przedmiotowe pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] stycznia 2018 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, aby kwalifikować je jako decyzję administracyjną. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym odmowa przyznanie dofinansowania nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu wydawany w tym zakresie akt, stanowiący w istocie decyzję, podlega kontroli w trybie odwoławczym. Z tych względów należało uznać, że skarżone postanowienie, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił skarżone postanowienie. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku i rozpoznać odwołanie złożone przez stronę dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 2 7 i 1