II SA/Go 366/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] r. nr [...]. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] odmawiającą R.C. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na F.C. na okres od [...] października 2017r. do [...] września 2018r. 2. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy administracyjnej. 2.1. W dniu 31 sierpnia 2016 r. R.C. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na F.C. za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił świadczenia wychowawczego za wskazany okres uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie na drugie dziecko, gdyż nie sprawuje on ani stałej, ani naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym dzieckiem z poprzedniego związku, czyli nad starszym synem – W.C.. W związku z tym starszego syna nie można uznać za członka rodziny wnioskodawcy. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił R.C. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na F.C. za wskazany okres. W wyniku kolejnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji Kolegium, a podjęte w sprawie czynności dowodowe nie doprowadziły do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Kolegium wskazało, iż w przypadku ustalenia, że wnioskodawca faktycznie sprawuje naprzemienną opiekę nad starszym synem, należy uznać starszego syna wnioskodawcy za członka jego rodziny w myśl p.p.w.d. 2.2. Rozpatrując sprawę po raz trzeci Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] odmówił R.C. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na F.C.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na orzecznictwo stwierdził, że samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest niezgodne z art. 2 pkt 16 p.p.w.d. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 2.3. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.C.. W treści skargi podkreślił, że decyzja wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami i jest krzywdząca dla skarżącego i jego dziecka. Wskazał, iż jako powód odmowy przyznania świadczenia podano brak posiadania przez niego sądowego orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej. Skarżący wyjaśnił, iż nie posiada takiego orzeczenia ponieważ z matką W. doszli do porozumienia w sprawie sprawowania opieki (sprawa II SA/Go 367/18). 2.4. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie II SA/Go 367/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. 3. W niniejszej sprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. R.C. złożył, jako kontynuacyjny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na F.C. za kolejny okres to jest od dnia [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. 3.1. Wniosek ten został rozpoznany po załatwieniu sprawy dotyczącej poprzedniego wniosku (opisanego w punkcie 2 niniejszego uzasadnienia). W tym samym dniu, gdy organ po raz trzeci wydawał decyzję odmowną za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2017 r., czyli [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie świadczenia wychowawczego wnioskowanego na F.C. za okres od dnia [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił historię wniosku dotyczącego poprzedniego okresu oraz wskazał, że R.C., tak jak to ustalono w poprzedniej sprawie, tworzy rodzinę z matką F.C. – M.S.. Nadal nie posiada sądowego orzeczenia o ustaleniu miejsca pobytu i opieki nad synem W.. Postępowania sądowe dotyczące tej opieki oraz alimentów zostały umorzone. Zdaniem organu, powielającego stanowisko zawarte w decyzji nr [...] dotyczącej poprzedniego okresu brak jest podstaw prawnych do samodzielnego rozstrzygania o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego. Ponieważ opieka nad synem W.C. nie została potwierdzona stosownym orzeczeniem sądu rodzinnego brak jest przesłanek do przyznania R.C. wnioskowanego świadczenia. 3.2. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji z taką samą argumentacją jak w decyzji dotyczącej poprzedniego okresu (decyzja z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]). Kolegium wskazało, że przyznanie stronie prawa do świadczenia wychowawczego na F.C. wymaga ustalenia, czy jego drugi syn – W.C. wchodzi w skład określonej przez stronę rodziny. Z akt sprawy wynika, że skarżący i B.C. nie byli małżeństwem. Odwołujący się nie legitymował się także orzeczeniem sądu powszechnego o pozostawaniu syna W. pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Ponadto z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z R.C. wynika, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną M.S. i z synem F.C.. U rodziny regularnie przebywa syn odwołującego się – W.C.. Sprawowaniem opieki nad dzieckiem wnioskodawca wymienia się z B.C.. Z wywiadu środowiskowego wynika, że B.C., podobnie jak strona, z uwagi na swoją pracę, często ma wyjazdowe szkolenia, kursy. Małoletni W. przebywa wówczas u tego rodzica, który nie jest na szkoleniu. Syn posiada w mieszkaniu ojca swój pokój wyposażony w łóżko, meblościankę, telewizor, komputer i biurko. Kolegium zauważyło, że organ I instancji podjął również nieudane próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z B.C.. Organ pomocy społecznej wystąpił także do Sądu Rejonowego, celem ustalenia czy wobec małoletniego W.C. zapadło orzeczenie ustalające miejsce pobytu dziecka, ewentualnie czy ustalono alimenty. W odpowiedzi Sąd poinformował, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...] w sprawie z wniosku B.C. o ograniczenie władzy rodzicielskiej R.C. nad małoletnim W.C. i ustalenie miejsca pobytu małoletniego W. postępowanie w sprawie umorzono, oraz że postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa małoletniego W.C. działającego przez pełnomocnika B.C. przeciwko R.C. o alimenty postępowanie w sprawie umorzono. Zdaniem Kolegium organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami rozpatrywanymi przez sądy rodzinne. Ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu rodzinnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać. 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.C.. Zdaniem skarżącego decyzja jest niezgodna z prawem. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada orzeczenia o opiece ponieważ z matką W. doszli do porozumienia w sprawie sprawowania opieki. Zgodnie z ustaleniami jakie poczynili rodzice chłopca, a było to na długo przed pojawieniem się terminu "opieka naprzemienna", opiekę nad dzieckiem sprawują w równych okresach czasu tj. po dwa tygodnie i żadne z nich nie ma w żadnym stopniu ograniczonych praw rodzicielskich. W tym czasie każde z rodziców ponosi koszty utrzymania dziecka, a skarżący jako ojciec uczestniczy we wszystkich aspektach życia syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), przy czym istota sporu koncentrowała się wokół kwestii sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej w rozumieniu przepisów tej ustawy. Pojęcie opieki naprzemiennej weszło do porządku prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw wiązanych z systemami wsparcia rodzin - Dz. U. poz. 1428) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2a (w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 7 lipca 2017 r.) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. 7. W zaskarżonej decyzji organ II instancji powołując się na cytowane orzeczenia przyjął, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców musi wynikać wprost z orzeczenia sądu i nie jest okolicznością mogącą być przedmiotem ustaleń organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Co istotne dla tej sprawy, stanowisko to jest konsekwencją zmiany poglądu przedstawionego dwukrotnie w tożsamej sprawie, dotyczącej poprzedniego okresu zasiłkowego. Mianowicie jak wynika z akt sprawy II SA/Go 376/18 w decyzjach z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Kolegium nakazywało organowi I instancji dokonanie ustalenia czy wnioskodawca faktycznie sprawuje naprzemienną opiekę nad starszym synem. W niniejszej sprawie Kolegium orzekało po raz pierwszy niemniej obie sprawy i wydawane w nich decyzje są ze sobą ściśle związane. Ma to bowiem takie znaczenie, że dopóki wiążąco organy nie przesądziły, czy w sprawie jest czy nie jest wymagane orzeczenie sądu rodzinnego w przedmiocie opieki skarżący nie wiedział, jak jest jego sytuacja prawna. Co więcej znając treść dwóch poprzednich orzeczeń kasatoryjnych Kolegium skarżący mógł być przekonany, że orzeczenie takie, również na kolejny okres zasiłkowy jest zbędne. Działał bowiem w zaufaniu do organu (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.). Zupełnie inna byłaby jego sytuacja, gdyby przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy uzyskał od organów klarowną informację, że ma wystąpić do sądu rodzinnego z wnioskiem o ustalenie opieki. 8. Jednak i ta kwestia, wbrew twierdzeniu organów, nie jest do dziś jednolicie rozstrzygana. Wynika to z tego, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci posługuje się terminem "opiekana przemienna", który to termin nie jest znany ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 682; dalej jako k.r.o.). Co więcej samo słowo "opieka" jest mylące, gdyż zgodnie z art. 94 k.r.o. opiekę ustanawia się dla dziecka jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Co najwyżej na gruncie obowiązujących przepisów k.r.o. można by orzec o naprzemiennym sprawowaniu pieczy nad dzieckiem. Brak korelacji pomiędzy przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego powoduje liczne wątpliwości, czego dowodem jest i ta sprawa i orzecznictwo, na czym cierpi zwykle uprawnienie. Dowodem dostrzeżenia wagi problemu jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Kodeks karny, który przewiduje następujące brzmienie art. 58 § 1ak.r.o.: "W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom oraz określić wykonywanie opieki nad dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkało przemiennie z każdym z rodziców w porównywalnych okresach, z wyjątkiem przypadku, gdy jedno z rodziców zamieszkuje zagranicą" (dostępny na stronie Senatu RP). Skoro zatem w obecnym stanie prawnym, sąd rodzinny nie ma podstaw, by expressis verbis posługiwać się terminem opieki naprzemiennej, rolą organu administracji publicznej jest weryfikacja stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanki opieki naprzemiennej. Jak wskazał to NSA w wyrokach z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1378/17 i z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 2423/17 opieka naprzemienna to opieka zgodna "z orzeczeniem sądu" co oznacza jedynie, że nie może ona zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. w przypadku pozbawienia ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź orzeczenia ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem). 9. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż dotyczące skarżącego postanowienia Sądu rodzinnego z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], z całą pewnością nie wykluczają sprawowania przez niego opieki naprzemiennej nad synem W. (nie są to bowiem np. orzeczenia pozbawiające go władzy rodzicielskiej bądź ustanawiające zakaz kontaktów z dzieckiem). Należy zwrócić uwagę, że te orzeczenia zostały wydane przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie było wówczas jakiejkolwiek możliwości orzeczenia przez sąd rodzinny o "naprzemiennej opiece". Natomiast po wejściu tej ustawy w życie skarżący nie miał żadnych powodów by występować do sądu rodzinnego o wydanie orzeczenia o sprawowaniu "opieki naprzemiennej" (faktycznie jak wskazano wyżej mogłoby to być co najwyżej orzeczenie o naprzemiennym sprawowaniu pieczy nad dzieckiem), gdyż z wydawanych w toku postępowania decyzji kasatoryjnych SKO z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] i z dnia [...] października 2017r., nr [...] jednoznacznie wynikało, że to organ administracji ma ustalić, czy skarżący faktycznie sprawuje naprzemienną opiekę nad starszym synem. W tym zakresie sąd podziela pogląd wyrażony również w sprawie II SA/Go 367/18. Mając na uwadze powyższe, orzekające organy uchylając się od poczynienia ustaleń w zakresie sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej nad synem W., naruszyły postanowienia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), co sprowadza się w szczególności do nakazu zastosowania przyjaznej dla strony wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz obowiązku ustalenia przez organy, czy opieka sprawowana przez skarżącego nad synem W. jest "opieką naprzemienną", i czy wobec tego słuszne jest żądanie skarżącego przyznania świadczenia wychowawczego na syna F..