VII SA/Wa 2567/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 kV [...]) i udzielił pozwolenia na budowę ww. linii z zastrzeżeniem, przed rozpoczęciem robót należy uzyskać zgodę miejscowych organów administracji państwowej zezwalającej na jednorazowe wejście wykonawcy na grunt osób fizycznych. Wnioskiem z 30 kwietnia 2012 r. [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1977 r., (znak: [...]) w części dotyczącej działek ew. nr: [...] stanowiących jego własność. Decyzją z [...] września 2016 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] wynika, że przebieg linii napowietrznej miał być zgodny z wykazem nieruchomości załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wykaz gruntów, nad którym przebiega linia elektroenergetyczna, obejmujący m.in. działkę nr ew. [...] w obrębie [...] stanowiącą, w dacie wydania decyzji, własność [...], zaś analiza dokumentacji (wykazu zmian geodezyjnych) wykazała, że powyższa działka wchodzi obecnie w skład nieruchomości stanowiącej własność skarżącego - dz. nr ew. [...] z obrębu [...] gm. [...] (KW nr [...]). Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że inwestor - Zakład Energetyczny [...], w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] z obrębu [...] na cele budowlane. Zauważył jednak, że decyzją Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1977 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zezwolono inwestorowi - Zakładowi Energetycznemu [...] na realizację inwestycji - budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie gminy [...]. Decyzja Urzędu Gminy [...] uprawniała inwestora do dysponowania działką oznaczoną nr [...] z obrębu [...] na cele realizacji przedsięwzięcia. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji złożone przez [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej organ odwoławczy, GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1977 r., znak: [...], w zakresie dotyczącym działek nr ew. [...], obr. [...] w [...], w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że sporne zamierzenie budowlane zalicza się do inwestycji liniowych. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05 dotyczący inwestycji liniowych w którym wskazano, iż jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wywiódł, iż z treści księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla działki nr ew. [...] nie wynika, aby [...] był uprawniony do tej nieruchomości. Wskazał zatem, że zakres w jakim zostało wydane rozstrzygnięcie musi odpowiadać zakresowi w jakim zostało wszczęte postępowanie w danej sprawie. Wobec powyższego, za konieczne uznał uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1977 r., znak: [...], w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności podkreślił, iż stanowi ona wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Wskazał także, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 kpa (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie natomiast do treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm. wg stanu na dzień [...] października 1977r.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe unormowania, organ odwoławczy wskazał, że inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. GINB podał, że z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...] wynika, że przebieg linii napowietrznej miał być zgodny z wykazem nieruchomości, załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wykaz gruntów, nad którymi przebiega sporna linia elektroenergetyczna, obejmujący m.in. działki nr ew. [...] (stanowiącą w dacie wydania badanej decyzji własność [...]). Jak wyjaśnił organ odwoławczy analiza wyrysu z ewidencji gruntów, na którym został zaznaczony przebieg linii elektroenergetycznej oraz wydruku mapy z portalu geoportal.gov.pl wykazała, że przedmiotowa linia został zlokalizowana m.in. na obecnych działkach nr ew. [...] stanowiących własność [...] (Księga Wieczysta Nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że inwestor - Zakład Energetyczny [...] w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę (tj. w dniu [...] października 1977r.) posiadał prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ew. [...] (obecnie działki [...], [...]) położone w miejscowości [...], gmina [...] na cele budowlane. Oznacza to jak wyśnił GINB, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977r., znak: [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W ocenie GINB powyższe naruszenie nie wypełnia jednak znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podkreślił bowiem, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., znak: [...], wydaną na postawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) zezwolono inwestorowi - Zakładowi Energetycznemu [...] na realizację spornej inwestycji (budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie gminy [...]). Następnie, organ powołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością, w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego można wywodzić nie tylko z prawa własności, umowy najmu lub dzierżawy, czy też innych stosunków zobowiązaniowych, z których wynika prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Warunek ten może być również uznany za spełniony jeżeli - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977r., znak: [...] uprawniała inwestora do dysponowania działkami inwestycyjnymi, w tym terenem stanowiącym część działek oznaczonych obecnie numerami ew. [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy zauważył, że na podstawie powyższej decyzji wywłaszczeniowej inwestor był uprawniony do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego danej nieruchomości. Zezwolenie na budowę linii energetycznej, wydane w oparciu o art. 35 ust. 1 ww. ustawy w sposób trwały ogranicza prawo własności i stanowi tytuł prawny umożliwiający realizację inwestycji budowlanej na cudzym gruncie (por. uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r" sygn. akt III CZP 116/09). GINB wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W ocenie organu odwoławczego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Jak podkreślił GINB, choć sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ew. [...], w dniu wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r., znak: [...], to jednak decyzją Urzędu Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., znak: [...] inwestor uzyskał zezwolenie na budowę spornej inwestycji. W ocenie GINB, nie sposób przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno- gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r. znak: [...], z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Organ stwierdził także, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jednocześnie GINB zaakcentował, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1977 r., w części dotyczącej działek nr ew. [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i 80 kpa, poprzez "dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek ew. [...] obr. [...] w [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przypisanych. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów tj: 1. przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie jego nieprawidłowego zastosowania wobec uznania, iż decyzja z dnia [...] października 1977 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru ubranistyczno - budowlanego pomimo braku dysponowania inwestora prawem do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją wobec ustalenia, iż inwestor uzyskał mocą decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. takowe uprawnienie mimo, iż uzyskanie takiego uprawnienia dokonane zostało decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. wydaną z naruszeniem prawa; 2. przepisu prawa procesowego tj. art. 97 §1 pkt 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Starostę [...], a dotyczącego decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. W uzasadnieniu skargi, jej autor w szczególności podniósł naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie wyrażało się w braku zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej, mimo spełniania przesłanki. Skarżący wyraził pogląd: "że nie sposób uznać, iż ewentualne stwierdzenie w toku postępowania wznowieniowego, iż decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa, skutkowało możliwością uznania, iż decyzja z dnia [...] października 1977 r. oceniania w trybie nadzoru możliwa jest do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa prawa, z uwagi na fakt wydania zgodnie z prawem decyzji z dnia [...] listopada 1977 r." Zdaniem skarżącego brak zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego skutkował zatem dokonaniem ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sprawie, co czyni koniecznym i niezbędnym wniesienie przedmiotowej skargi i sformułowanie wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r. znak: [...], zatwierdzającej plan przebiegu linii napowietrznej 220 kV- wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii 220 kV [...]) i udzielającej pozwolenia na budowę ww. linii w części dotyczącej działek o nr. ew. [...], a w pozostałej części uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji. Zarzuty skargi koncentrowały się w zakresie uchylenia decyzji GINB z [...] sierpnia 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowana przez sąd decyzja została podjęta w nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności zaznaczyć wypada, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Zaistnienie tej przesłanki skarżący powoływał we wniosku, w tym zakresie zatem organ zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę. Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również, w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Zatem przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że organy rozpoznające wniosek [...] prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję przewidywał ponadto § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Okolicznością niekwestionowaną jest, że w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji tj. w dniu [...] października 1977 r. inwestor nie dysponował takim prawem odnośnie działek skarżącego (o nr. ew. [...]). Za bezsporne należy uznać, że Prezydent [...] jako organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV na przedmiotowych działkach (uprzednio działki nr ew. [...]) naruszył powołany przepis prawa materialnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że dla stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego od dnia jej wydania nie wystarcza jedynie stwierdzenie bezspornego naruszenia przepisu prawa ani nawet ustalenie wagi naruszonego przepisu, lecz koniecznym jest również wskazanie, że naruszenie to powoduje skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Dla oceny tego skutku istotną okolicznością jest, że inwestor w dniu 2 listopada 1977 r. uzyskał decyzją Naczelnika Gminy [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz.U z 1974r, Nr 10, poz. 64 ze zm.)zezwalającą na realizację spornej inwestycji na terenie ww. gminy. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że pozwalał on na podstawie decyzji (§1) między innymi przedsiębiorstwom państwowym zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne i nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dawał też prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (§ 2). Jeżeli w wyniku założenia przewodów i urządzeń nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele, podlegała wywłaszczeniu na podstawie wymienionej ustawy (§ 3). W tej sytuacji naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie i popierającej go doktrynie podnosi się, że ograniczenie własności na podstawie art. 35 mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Takiego rozumienia powyższego przepisu wymaga funkcja, jaką on realizuje, znajdując się w rozdziale piątym ustawy o szczególnym trybie wywłaszczenia a nie o czasowym zajęciu nieruchomości, które jest regulowane w ustawie w rozdziale szóstym, gdzie występuje też pojęcie "oznaczonego czasu" (zob. wyroki SN z dnia 9 stycznia 2008 r. II CSK 432/07, Lex nr 365049 oraz z dnia 21 lutego 2009 r. II CSK 394/08, Lex nr 491553). Niekiedy w orzecznictwie łączy się ze sobą trwałe ograniczenie własności nieruchomości spowodowane decyzją z art. 35 ust. 1 ze skutkiem, jakim jest obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia czynności konserwatorskich gdy to potrzebne, a co pozwala uznać to ograniczenie za swoistego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publiczną lub służebnością przesyłu , która po wydaniu takiej decyzji administracyjnej powstała z mocy prawa. W tym miejscu należy przywołać Uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. ( III CZP 116/09), zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości. Wydanie tego rodzaju decyzji skutkuje nawiązaniem między inwestorem a właścicielem nieruchomości stosunku cywilnoprawnego o cechach trwałości. Warto dodać, że SN wskazał, iż zajęcie nieruchomości jest trwałe, ale nie jest nieodpłatne, a wszelkie roszczenia właściciela nieruchomości zaspokaja odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według SN, nie ma zatem podstaw, aby przyznawać właścicielowi nieruchomości prawo do uzupełniającego stosowania przepisów art. 224 i art. 225 k.c. w sytuacji, gdy w przepisach nie ma luki prawnej, a wypłacone przez organ administracji odszkodowanie obejmuje całość szkody. W tej sytuacji Sąd podziela w pełni stanowisko organu, iż mimo bezspornego naruszenia przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem przez Prezydenta [...] art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie można uznać, wobec istnienia w obrocie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., że objęta wnioskiem decyzja wywołała skutki tego uchybienia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, biorąc także pod uwagę charakter inwestycji na realizację której zezwolono tj. zadania inwestycji użyteczności publicznej. Odnosząc się natomiast do postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, iż jest on całkowicie bezpodstawny i pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Umknęło uwadze strony skarżącej, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organy orzekające badają stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważyły organy, zakończenie postepowania wznowieniowego w sprawie decyzji Urzędu Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. nie jest warunkiem bezwzględnym do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1977 r. Również co podkreślenia wymaga, w sprawie nie zachodziła instytucja zagadnienia wstępnego. W rezultacie Sąd w składzie orzekającym nie podzielił argumentów strony skarżącej w przedmiocie postawionego zarzutu. Na datę wyrokowania przez Sąd oraz rozstrzygania w trybie nieważnościowym przez organy, decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. pozostawała w obiegu prawnym skutkując odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1977 r. Końcowo stwierdzić należy, że Sąd uznał za chybione zarzuty skargi. Jednocześnie zauważenia wymaga, że wnioskowana decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1977 r., znak: [...], podlegała już kontroli w zakresie stwierdzenia nieważności, zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach: sygn. akt VII SA/Wa 1090/14, wyrok z dnia 11 lutego 2015 r.; sygn. akt VII SA/Wa 697/14, wyrok z 21 sierpnia 2014 r., w zakresie interesu prawnego poszczególnych wnioskujących oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3377/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).