II OSK 1323/19

Dnia 20 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nakazał B. i Z. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i o wymiarach 11,70 m x 6,70 m, położonego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., w gminie J.. Wymieniona decyzja została wydana w związku z ustaleniami, że przedmiotowy budynek powstał samowolnie z połączenia trzech budynków gospodarczych; inwestorzy nie dysponują pozwoleniem na budowę; nie dokonali też zgłoszenia. Organ I instancji stwierdził, że lokalizacja samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego w zakresie odległości od lasu jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Organ ustalił bowiem, że odległość ściany przedmiotowego budynku gospodarczego, zaliczonego do kategorii PM, powinna wynosić minimum 12 m (8 m x 150% = 12 m) od granicy lasu. W rozpatrywanym przypadku warunek ten nie jest spełniony, gdyż budynek znajduje się na działce leśnej, co powoduje, że na działce skarżącego nie jest wytyczona granica lasu. W konsekwencji PINB uznał, że lokalizacja samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego jest niezgodna z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości od lasu, zatem zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący – B. S.. Zaskarżoną decyzję [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organ I instancji. Ponadto podzielił ocenę prawną co do braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, ponieważ w rozpatrywanej sprawie miało miejsce nie dające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi 0 m, zgodnie z ww. przepisami nie została zachowana odległość co najmniej 12 m. W tych warunkach WINB uznał za słuszne stanowisko organu powiatowego o braku możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż poprzez jego rozbiórkę. Organ odwoławczy podkreślił także, iż fakt nieuzyskania przez skarżącego odpowiedzi organu architektoniczno-budowlanego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy jednego z trzech budynków gospodarczych składających się na obecny budynek gospodarczy, nie może podważać obowiązku wydania nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń, czy naruszenie przepisów warunków techniczno-budowlanych ma charakter bezwzględny i uniemożliwiający doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopuszczeniu do próby zalegalizowania obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy pomimo istnienia ku temu uzasadnionych podstaw. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/17, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ powierzchnia przedmiotowego budynku wynosi powyżej dopuszczalnej powierzchni zabudowy 35 m2 (poprzednio 25 m2), tj. około 78 m2. Poza tym w sprawie inwestor nie przedstawił stosownego zgłoszenia. Ponadto postępowanie legalizacyjne jest dobrowolne co implikuje, że to na inwestorze, który występuje o legalizację, ciąży obowiązek przedłożenia organowi nadzoru budowlanego wszystkich dokumentów istotnych dla toczącego się postępowania. Jeśli inwestor nie spełnia warunku złożenia niezbędnych dokumentów, organ nie jest upoważniony do wydania innej decyzji niż decyzja rozbiórkowa. Sąd wyjaśnił skarżącemu, że za samowolę budowlaną uznaje się nie jednorazowy akt inwestora, ale ciąg zdarzeń i działań określonej osoby, które powodują w konsekwencji powstanie obiektu niezgodnego z przepisami prawa (por. wyroki WSA w Warszawie: z 7 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 398/17 oraz z 7 października 2015 r., VII SA/Wa 2829/14). Zdaniem Sądu, uzasadnione było stanowisko organu I instancji, który przyjął, że miała miejsce niezgodność działań skarżącego z przepisami prawa budowlanego w zakresie unormowania wynikającego z § 271 ust. 1 w zw. z ust. 8 ww. rozporządzenia. Przepis ten ma na celu zapewnienie odpowiedniej lokalizacji budynku ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Organ stwierdził w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w lesie, tzn. pomiędzy drzewami otaczającymi obiekt. Zbudowanie przez inwestora utwardzenia z kostki betonowej wokół budynku nie zmienia przyjętej kwalifikacji prawnej. Okoliczności takie potwierdza zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna (k. 20 akt PINB). W związku z tym faktem nie ma sposobu, aby przyjąć, że budynek pozostaje w wymaganej, bądź choćby nieco mniejszej, odległości od granicy lasu. Granica ta nie przebiega przez tę część działki skarżącego, która pozostała niezabudowana. Obowiązek przewidziany w powołanych przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie został, i nie mógł zostać, wykonany. Sąd nie znalazł również podstawy, aby wskazane naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uznać za odstępstwo od tych przepisów w rozumieniu art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten, mający charakter wyjątku od zasady wymaganej zgodności robót budowlanych z prawem, powinien być interpretowany i stosowany ściśle, tj. zgodnie z językowym i oczywistym brzmieniem przepisu. W omawianym zakresie Sąd I instancji nie podzielił poglądu orzeczniczego zawartego w przywołanym przez skarżącego wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1951/08. Sąd wskazał, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko odmienne (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 347/16; wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1194/17; wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2017 r., II SA/Lu 602/17). W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził, że gdyby skarżący przed wydaniem decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wystąpił do ministra właściwego do spraw budownictwa o zgodę na planowane odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych i uzyskał taką zgodę, wówczas organ nadzoru budowlanego byłby zobowiązany wziąć ją pod uwagę w trakcie postępowania legalizacyjnego. Brak takiej zgody czyni jednak argument skarżącego bezskuteczny. Skarżący jako inwestor nie wskazał również, choćby niezgodnie z właściwością rzeczową organu, dlaczego przypadek budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. należy uznawać za "przypadek szczególnie uzasadniający" odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący nie wspomniał również o przewidzianym przez przepisy prawa rozwiązaniu zamiennym. Nie podnosi bowiem ani przewidywanej decyzji o zmianie przeznaczenia obecnego terenu leśnego na obszar o innym przeznaczeniu, ani planów wycinki drzew na przedmiotowej działce. W przedstawionym stanie rzeczy, Sąd uznał, że podniesiony przez skarżącego argument niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto Sąd wskazał, że w odwołaniu od decyzji PINB oraz w skardze skarżący starannie unika odniesienia się do innego przewidzianego przez przepisy prawa warunku legalizacji przedmiotowego gospodarczego, a mianowicie do wymogu wykazania na podstawie dokumentów urzędowych, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, zarówno organom właściwym w sprawie, jak i Sądowi wiadomo dobrze, że nieruchomość należąca do skarżącego jest jedną z co najmniej kilkudziesięciu nieruchomości zabudowanych niezgodnie z przepisami prawa. Teren, na którym znajduje się działka nr [...] w miejscowości K. był w latach 1980. i początku lat 1990. objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy J.. Plan ten nie obowiązuje obecnie i nie został zastąpiony innym planem. W związku z tym skarżący musiałby uzyskać indywidualną decyzję o warunkach zabudowy własnej nieruchomości. Takiej decyzji skarżący nie uzyskał. Co więcej, Sądowi wiadomo z urzędu, że w gminie J. prowadzone są prace nad studium zagospodarowania przestrzennego, ale nie doszło dotychczas do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zmieniałby zasadniczo status działki nr ewid [...] i nieruchomości sąsiednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec obiektu, który nie został zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL, wobec której stosuje się normy ustanawiające minimalną odległość od granicy lasu; - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, które prowadziło w konsekwencji do niedopuszczenia podjęcia próby zalegalizowania obiektu budowlanego, podczas gdy brak jest okoliczności uniemożliwiających wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i zobowiązującego do przedstawienia stosownej dokumentacji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji wystąpienia naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W związku z zarządzeniem z dnia 8 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim nie jest prawdziwe stwierdzenie w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym "można domniemywać, że wpisując przedmiotowy budynek gospodarczy do kategorii ZL Sąd zakwalifikował go do budynków mieszkalnych". Takie stwierdzenie nijak nie przystaje do stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którą przedmiotowy budynek gospodarczy zaliczono do kategorii "PM", a nie "ZL". W żaden sposób ze stanowiska Sądu nie można wysnuć aby Sąd zakwalifikował przedmiotowy budynek do kategorii budynków mieszkalnych. Poza tym jeśli chodzi o treść § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia to z punktu widzenia kwalifikacji budynku czy to do kategorii ZL, PM, IN, nie ma znaczenia dokonanie takiej czy innej kwalifikacji, lecz to, że przepis ten, jeśli chodzi o wymóg odległościowy budynku od granicy lasu, posługuje się stosowną metodą, a mianowicie "jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Wynika z tego, że sam zarzut skargi kasacyjnej i jego argumentacja bazują na niezrozumieniu treści § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej jeżeli zważy się, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w lesie, a nie w stosownej odległości od granicy lasu. W tych warunkach do podważenia legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki jako wydanej z pominięciem etapu legalizacji – uregulowanego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w którym możliwe byłoby uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego także w postępowaniu legalizacyjnym – nie jest wystarczające posiłkowanie się wyłącznie istnieniem takiej prawnej możliwości. Do zastosowania trybu z art. 9 Prawa budowlanego wymagane jest wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym (to względy związane z określoną możliwością zagospodarowania nieruchomości, np. wymiary działki, możliwa powierzchnia zabudowy itp.). W skardze kasacyjnej brak jest tym zakresie stosownego w wywodu, jak i w ogóle w trakcie całego postępowania administracyjnego nie argumentowano (w tym skarżący) na okoliczność, że możliwe byłoby uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Taka okoliczność posiada usprawiedliwione względy jeśli weźmie się pod uwagę, że w lesie co do zasady nie można nic pobudować, skoro działka leśna służy do produkcji leśnej. Możliwość zabudowy na takim gruncie wymaga, zaś uzyskania zgody na wyłączenie działki leśnej w całości lub części z produkcji leśnej oraz uzyskania ewentualnie stosownych zgód na wycinkę drzew. To konsekwencje związane z rygorem ochrony lasu. W kontekście prezentowanej argumentacji na etapie skargi kasacyjnej nie wykazano aby w ogóle skarżący posiadał prawną możliwość zabudowy lasu, a tym samym aby w ogóle można było rozpatrywać w niniejszej sprawie kwestie związane z możliwością uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie wynika też z tej argumentacji aby skarżący podjął prawne działania celem uzyskania możliwości zabudowy lasu. W sprawie nie argumentowano też aby przedmiotem postępowania był budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nawet samo ewentualne przedstawienie możliwości zastosowania innych rozwiązań technicznych nie rozwiązuje w okolicznościach niniejszej sprawy ogólnego braku możliwości zabudowy lasu. W konsekwencji powyższego, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżący nie wykazał aby przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Brak wad materialnych i procesowych nie uprawniał bowiem Sądu I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.