III SA/Kr 236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skarg A. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z dnia 9 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. R. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Dwiema decyzjami z 9 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta, którymi odmówiono skarżącej A. N. przyznania na dziecko K. N.: – świadczenia wychowawczego (decyzja z [...] 2017 r.), – zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego (decyzja z [...] 2017 r.). W uzasadnieniu Kolegium – podobnie jak organ I instancji, wyjaśniło, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącej za 2016 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 808,33 zł, zatem przekroczył kryterium dochodowe wynoszące dla świadczenia wychowawczego 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), a dla zasiłku rodzinnego 674 zł (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Na ww. dochód rodziny złożył się dochód skarżącej w wysokości 5 947,68 zł netto, dochód z tytułu rozliczenia dodatkowej ulgi na dzieci odliczanej od składek społecznych lub zdrowotnych wypłaconych w 2016 r. w wysokości 1 112,04 zł oraz dochód z tytułu wyegzekwowanych w 2016 r. alimentów – 12 340,15 zł. Łączny dochód jaki rodzina skarżącej uzyskała w 2016 r. wyniósł zatem 19 399,90 zł. W ocenie Kolegium, wyliczenie dochodu rodziny skarżącej, w oparciu o który wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, nie budziło wątpliwości. Ponadto organ I instancji prawidłowo ocenił brak zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwota przekroczenia kryterium dochodowego w niniejszej sprawie (268,66 zł) przewyższała bowiem łączną kwotę zasiłków rodzinnych oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (124 zł + 8,33 zł = 132,33 zł), jakie by stronie przysługiwały. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniach kwestii zaliczenia do dochodu rodziny skarżącej za 2016 r. wyegzekwowanych przez komornika zaległych alimentów (obok alimentów bieżących), Kolegium wskazało, że pieniądze te pozostawione zostały do dyspozycji skarżącej w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Alimenty otrzymane na rzecz dziecka od rodzica stanowiły przychód w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych w roku kalendarzowym ich otrzymania. Zgodnie bowiem z ww. przepisem przez dochód należało rozumieć także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci. Bez znaczenia przy tym pozostawała okoliczność za jaki okres były egzekwowane alimenty. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w precyzyjny sposób określały jak ustala się dochód rodziny. Powyższe przepisy określały, że chodzi o dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie precyzując jednak w jakim okresie prawo do niego powstało. Nawet zatem, gdy uzyskane przez skarżącą w 2016 r. alimenty wyegzekwowane byłyby za lata poprzednie, nie miało to znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż decydujące znaczenie miała data otrzymania środków pieniężnych. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprawidłowe wyliczenie dochodu skarżącej, a także nieprzeprowadzenie analizy za jakie okresy zostały wyegzekwowane zaległe alimenty. Skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu było ustalenie, jaka część kwoty z wyegzekwowanych zaległych alimentów przypadała na poszczególne lata. Odmienna wykładnia art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawała, zdaniem skarżącej, w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jeżeli bowiem wierzyciel alimentacyjny wystąpił w obronie swych praw na drogę postępowania sądowego, a następnie egzekucyjnego, nie mając wpływu na możliwość zaspokojenia swej wierzytelności na bieżąco ani też na czas, w którym dojdzie do wyegzekwowania zaległych alimentów, to nie mógł być dotknięty sankcją w postaci pozbawienia prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie skarżącej niekonstytucyjność wykładni prawa, zastosowanej przez organy obu instancji, ujawniała się tym wyraźniej, gdy porówna się sytuację takiego wierzyciela, z sytuacją innych uprawnionych, którzy uzyskali zaspokojenie alimentów we właściwym czasie, bądź dla których wypłata wyegzekwowanych zaległych alimentów nastąpiła w części odpowiadającej poprzednim latom, w roku kalendarzowym poprzedzającym rok poprzedzający okres zasiłkowy, bądź w roku kalendarzowym, w którym następuje dany okres zasiłkowy. Wypłata matce wierzycieli zaległych alimentów, nie spełniała żadnej z ustawowych przesłanek, określonych w art. 3 pkt 23 lit. a-d, f art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie odpowiadała także rozumieniu słowa "utrata" w powszechnym języku polskim. Zdarzenie to nie spełniało także żadnej z ustawowych przesłanek, określonych w art. 3 pkt 24 lit. a-d, f. W odpowiedzi Kolegium uznało podniesione zarzuty za bezzasadne i wniosło o oddalanie skarg podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt: III SA/Kr 236/18 (w przedmiocie świadczenia wychowawczego), i III SA/Kr SA/Kr 237/18 (zasiłek rodzinny) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 236/18. Działająca w imieniu skarżącej pełnomocniczka z urzędu podtrzymała zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu skumulowana wypłata należności alimentacyjnych podlega wliczeniu do dochodów, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w części faktycznie wypłacanej za dany okres bazowy. Powyższa zasada wynika z odrębności regulacji wypłat alimentów w stosunku do ogólnej zasady zaliczania do dochodów – przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym (art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, wynikający z akt sprawy, był bezoporny. Skarżąca otrzymała w 2016 r. wyegzekwowane przez komornika alimenty na rzecz swojej córki. Łączna kwota 12 340,15 zł. – zaważyła na wielkości wyliczonych dochodów w okresie bazowym do wyliczania obu typów świadczeń. Zdaniem Sądu organy nie dostrzegły, że ustawodawca nieco odmiennie, niż w przypadku innych przychodów, uregulował zasady wliczania alimentów wypłacanych na rzecz dzieci, do dochodów okresu bazowego. Podstawową zasadą jest, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wliczanie do okresu bazowego przychodów podlegających opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zasadniczo więc przy identyfikowaniu rodzajów dochodów branych pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczenia rodzinnych lub wychowawczych, należy stosować "podatkową" siatkę pojęciową (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 50/18). Ustawy podatkowe w zależności od rodzajów przychodów wprowadzają ich opodatkowanie albo w momencie powstania należności (niezależnie od faktu, czy dany przychód została faktycznie otrzymany), albo w momencie faktycznej wypłaty. Alimenty są opodatkowane w momencie ich faktycznego otrzymania (art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych), przy czym w przypadku alimentów na dzieci – zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 127 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych – wprowadzono zwolnienie podatkowe dotyczące alimentów wypłacanych na rzecz dzieci, które nie ukończyły 25. roku życia, oraz dzieci bez względu na wiek, które zgodnie z odrębnymi przepisami otrzymują zasiłek (dodatek) pielęgnacyjny lub rentę socjalną. Wymienienie więc w kolejnych jednostkach redakcyjnych dodatkowo (tj. w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych) "alimentów na rzecz dzieci" ma na celu przede wszystkim zniwelowanie skutku ww. zwolnienia podatkowego. Ustawodawca w zakresie świadczeń rodzinnych i wychowawczych nie wskazał jednak w sposób wyraźny czy alimenty zaliczać się będzie do okresu bazowego w zależności od okresu, którego dotyczą (nawet jeśli nie byłyby w tym okresie faktycznie otrzymane), czy do okresu faktycznej wypłaty (nawet w skumulowanej wysokości). W ocenie Sądu, systemowa wykładnia wskazuje, że do okresu bazowego powinny być wliczane tylko te alimenty, które faktycznie zostały otrzymane za dany okres, co oznacza, że w ogóle nie będą wliczane alimenty co prawda otrzymane (wyegzekwowane), ale dotyczące innych lat bazowych. Powyższa zasada wynika, z odmienności systemu świadczeń rodzinnych i wychowawczych opierającego się na ustaleniu poziomu przeciętnych dochodów za dany okres, co pozwala na odmienne obliczanie dochodów rodziny w porównaniu do zasady powszechności opodatkowania (art. 84 Konstytucji RP). Innymi słowy, zasada powszechności opodatkowania polega na tym, że o ile nie zostanie wyraźnie wprowadzone zwolnienie podatkowe, to podatnik powinien zapłacić należny podatek od całości uzyskanych dochodów – rzeczą ustawodawcy jest przy tym wyraźnie wskazać, czy obowiązek podatkowy powstaje z momentem zaistnienia należności czy też dopiero z momentem ich faktycznego otrzymania. Natomiast w przypadku świadczeń rodzinnych i wychowawczych, których celem jest wspomożenie rodzin w wychowaniu dzieci – istotny jest poziom, przeciętnych tj. stałych dochodów danej rodziny (art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z tych to powodów ustawodawca systemowo wprowadził zasady odliczania i doliczania tzw. dochodów utraconych i dochodów uzyskanych. W ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawodawca nie zawarł szczególnych zasad obliczania dochodów w przypadku wypłat skumulowanych świadczeń za zaległe okresy. Sąd przyjął więc za częścią orzeczeń sądów administracyjnych, że prokonstytucyjna wykładnia systemu przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych nakazuje uznać, że: "W skład dochodu wchodzą alimenty na rzecz dzieci, otrzymywane w roku bazowym, a nie alimenty rozumiane jako spłata długu alimentacyjnego za poprzednie lata, jako że w tym ostatnim wypadku przyjęte rozumienie przedmiotowego elementu dochodu pozostawałoby nie do pogodzenia z konstytucyjnie chronioną zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 181/18 i powołane tam inne orzeczenia WSA we Wrocławiu z 29 marca 2018 r. IV SA/Wr 72/18 oraz WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r., IV SA/Po 278/10). Sąd ma przy tym świadomość, że orzecznictwo nie jest jednolite w przypadku sposobu liczenia wypłat skumulowanych świadczeń za okresy zaległe (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2017 r., I SA/Wa 2040/16), co wynika z braku precyzji ustawodawcy. Początkowo bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych uwzględniała "jako dochody utracone" w art. 3 pkt 23e dochody związane z "nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych". Powodowało to konieczność każdorazowego zmieniania decyzji w przedmiocie przyznanych świadczeń, w sytuacji gdy zasądzone alimenty nie były regulowane na bieżąco. Z dniem 6 lipca 2017 r. przepis ten został uchylony (ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym - Dz. U. Nr 109, poz. 747), ale jak wynika z uzasadnienia projektodawców chodziło jedynie o to, aby "(...) zmiany egzekucji świadczeń alimentacyjnych w trakcie okresu zasiłkowego (podkr. Sądu) nie wpływały na prawo do świadczeń rodzinnych do końca okresu zasiłkowego" (druk sejmowy nr 1444 Sejmu V kadencji). Ustawodawca ułatwiając system zasiłków rodzinnych i odstępując od zasady traktowania części alimentów jako "dochodu utraconego" w trakcie okresu zasiłkowego – nie wprowadził jednak w to miejsce w sposób wyraźny, zasad obliczania dochodu w przypadku skumulowanych jednorazowo wypłat za różne okresy bazowe. W takiej sytuacji Sąd dokonał systemowej wykładni. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy: "Każdy obowiązujący przepis jest częścią systemu prawa i treść norm prawnych z niego wynikających musi być wyinterpretowana w zgodzie z zasadami tego systemu, a z pewnością nie może być z nim sprzeczna" (wyrok SN z 5 lipca 2018 r., II PK 114/17). Skoro więc wypłata alimentów została uregulowana w ustawie o świadczeniach rodzinnych odrębnie w porównaniu do podstawowej zasady zaliczania przychodów do roku bazowego z momentem ich opodatkowania – to w ocenie Sądu – należało przyjąć wykładnię pozwalającą na ustalenie poziomu dochodów w sposób porównywalny do innych beneficjentów systemu świadczeń rodzinnych i wychowawczych. Skarżąca słusznie wskazywała, że skumulowana wypłata zaległych alimentów w sposób sztuczny zawyża dochody za okres bazowy i tym samym pozbawia ją należnych świadczeń, które pobierałyby rodziny, znajdujące się w analogicznej sytuacji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy przyjmą jako dochód kwotę faktycznie otrzymanych w 2016 r. alimentów, ale z wyłączeniem kwot wyegzekwowanych za lata poprzedzające rok 2016. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). Sąd przyznał pełnomocniczce skarżącej ustanowionej z urzędu 480 zł (2 x 240 zł) powiększone o należną stawę podatku VAT zgodnie z §21 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714) Sąd połączył sprawy obu skarg na zasadzie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie obie skargi ze względu na osobę skarżącej oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.