IV SAB/Po 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. P. J. [...] w G. do załatwienia wniosku skarżącej z 05 kwietnia 2018r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku 2. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. P. J. [...] w G. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. P. J. [...] w G. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE Skarżąca E. Z. pismem z 5 kwietnia 2018r., doręczonym do Dyrektora Szkoły ZSP nr [...] w G. w dniu 6 kwietnia 2018r., zwróciła się na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostepnienie za pomocą poczty na adres wnioskodawczyni, kserokopii projektu organizacyjnego pracy Szkoły ZSP nr [...] w G. na rok szkolny 2018/2019. Dyrektor Szkoły poinformowała wnioskodawczynię pismem z 18 kwietnia 2018r., przesłanym pocztą, że projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2018/2019 przewiduje jako formę dla wnioskodawczyni wymiar godzin zapewniających etat, zatem udostępnienie kserokopii dokumentu dotyczącego zniżki godzin z 6 kwietnia 2018r. organ uznał za bezpodstawny. Skarżąca E. Z. w dniu 27 kwietnia 2018r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie dyrektora do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącej z dnia 5 kwietnia 2018r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ bezpodstawnie odmówił jej udzielenia informacji publicznej, gdy projekt arkusza organizacyjnego szkoły stanowi dokument urzędowy zawierający dane publiczne, zatem stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Organ motywował, że w dniu 27 kwietnia 20228r., po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił skarżącej kserokopię protokołu z Rady Pedagogicznej z 5 kwietnia 2018r. wraz z załącznikiem, tj. projektu arkusza organizacyjnego szkoły. Organ dołączył pismo jakie skierował do skarżącej w dniu 27 kwietnia 2018r., wraz z kopią dokumentów jaki udostępnił skarżącej. Organ wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych zlecił udostępnienie dokumentów zanonimizowanych bądź pozbawionych personaliów tak, aby nie straciły waloru informacyjnego i czytelności dla osoby wnioskującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznych (DZ.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Szkoły w zakresie załatwienia wniosku E. Z. o udostępnienie informacji publicznej sformułowanej we wniosku z dnia 05 kwietnia 2018r. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu, a także gdy wprawdzie informacja została udzielona, ale w sposób niepełny lub nieprawidłowy. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła Skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciła jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (ust. 4), majątek publiczny (ust. 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W rozpoznawanej sprawie, w zasadzie nie było kwestionowane, że wnioskowana przez skarżącą informacja, w postaci projektu arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół na rok szkolny 2018/2019, który opiniowany był przez Radę Pedagogiczną Zespołu Szkół w dniu 5 kwietnia 2018 r., stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty obowiązującą w dniu zaopiniowania projektu arkusza organizacyjnego, oraz wydanego na podstawie powyższego przepisu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.), które aktualnie obowiązuje zgodnie z art. 364 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60), szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły (np. w przypadku publicznego technikum - §13 ust. 1, 2, 3 załącznika nr 5A do powyższego Rozporządzenia). W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Z powyższej regulacji wynika także że projekt arkusza organizacyjnego szkoły sporządzany jest przez dyrektora szkoły w celu dokładnego rozplanowania oraz rozkładu godzin lekcyjnych i ich przydzielenia poszczególnym nauczycielom. Zdaniem Sądu, sam projekt arkusza organizacyjnego, podobnie jak arkusz organizacyjny szkoły przyjęty i zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę stanowi dokument urzędowy, który zawiera informacje o sprawach publicznych i posiada walor informacji publicznej, przez które należy rozumieć m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, tj. wprost wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy (por. wyr. WSA w Krakowie z 08 października 2013r., sygn. akt II SAB/Kr 156/13; wyr. WSA w Opolu z 29 czerwca 2017r., sygn. akt II SAB/Op 91/17, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Dyrektor Zespołu Szkół reprezentujący jednostkę (organ władzy publicznej) wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl.). W dalszej kolejności wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W przypadku uwzględnienia wniosku udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określony we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ dokonał udostępnienia zgodnie z wnioskiem skarżącej w formie kserokopii dokumentu przesłanego za pośrednictwem poczty na adres skarżącej. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, zasadniczo nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe oznacza, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor w dniu 27 kwietnia 2018r. po wniesieniu skargi i po upływnie 14 dniowego terminu do udzielenia informacji, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd, udostępnił Skarżącej kserokopie protokołu z Rady Pedagogicznej oraz projekt arkusza organizacyjnego. W takiej sytuacji można by przyjąć, że w dniu nadania żądanych dokumentów pocztą na adres skarżącej ów stan bezczynności ustał, co skutkowałoby umorzeniem postępowania, jak o to wnosił organ w odpowiedzi na skargę, jednak w ocenie Sądu Dyrektor udzielił żądanej informacji w sposób nieprawidłowy. Organ powołując się na ustawę o ochronie danych osobowych dokonał zanonimizowania i usunięcia danych personalnych osób wymienionych w dokumentach. Takie działanie organu było nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych. Nie ma racji organ twierdząc, że ustawa o ochronie danych osobowych obliguje go do nieujawniania danych personalnych nauczycieli. Wprawdzie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to nie jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, co wynika z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust.1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty oraz obowiązującego w dniu wyrokowania Prawa oświatowego pełni zadania funkcjonariusza publicznego (wyr. WSA w Łodzi z 10 września 2013r., sygn. akt II SAB/Po 89/13; wyr. WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016r., sygn. akt II SAB/Sz 90/16; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Organ zobowiązany był zatem do udostępnienia projektu arkusza wraz z imionami i nazwiskami nauczycieli. Reasumując - wniosek o udostępnienie projektu arkusza organizacyjnego wraz z danymi osobowymi nauczycieli dotyczył tej materii, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ – Dyrektor Zespołu Szkół – zobowiązany był zatem do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej z 5 kwietnia 2018r. w sposób ustawą przewidziany. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia 5 kwietnia 2018r. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. Oznacza to obowiązek udostępnienia protokołu organizacyjnego pracy Szkoły ZSP nr [...] w G. na rok szkolny [...] wraz z imionami i nazwiskami nauczycieli. Jednocześnie Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i §1a P.p.s.a.), jak orzeczono w punkcie 2 wyroku. Nie doszło bowiem do znacznego upływu czasu od dnia upływu terminu do załatwienia wniosku, a uchybienie to nie wynikało z uporczywego i niechętnego działania organu, a z nieprawidłowego załatwienia wniosku w dniu 27 kwietnia 2018r. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku o kosztach postępowania, uwzględniając wysokość wpisu od skargi w kwocie [...]zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.). Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.