III OSK 558/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 719/18 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 719/18) oddalił skargę W. R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 29 maja 2017 r. W. R. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z wezwaniem do przedłożenia propozycji służby. Jak wskazał skarżący, został pominięty w procesie składania propozycji służby lub pracy, co potraktował jako oznakę dyskryminacji jego osoby i kierowania się przez organ niejasnymi uprzedzeniami i pozaustawowymi kryteriami. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. pismem z 23 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm.) pozostawiły kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub braku takiej propozycji. Wobec nieotrzymania propozycji pracy/służby stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej W. R. zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wygasa 31 sierpnia 2017 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy [...] (sygn. akt [...]) przekazał sprawę z powództwa W. R. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w O. o ustalenie istnienia stosunku pracy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wskazał, że wolą ustawodawcy było zrównanie w skutkach wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, ze zwolnieniem ze służby. Powodowi (W. R.) służy odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a po wydaniu decyzji administracyjnej przez ten podmiot prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby przewidziany został w ww. ustawie odrębny tryb odwoławczy zgodnie z art. 276 ust. 2, 3 i 5 oraz 6 ze wskazaniem na sąd administracyjny w razie wyczerpania drogi służbowej. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 134 K.p.a. w związku ze złożonym odwołaniem (pozwem) z 11 września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby oraz ww. postanowieniem Sądu Rejonowego [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na zasadę związania organu przekazaniem przez sąd powszechny odwołania (pozwu) skarżącego (art. 464 § 1 K.p.c.), który czynił Szefa Krajowej Administracji Skarbowej właściwym do rozpatrzenia powyższego odwołania (pozwu). We właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny przedmiotowego odwołania. W ocenie organu zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a. (art. 1 i art. 2). W niniejszej sprawie odwołujący nie otrzymał propozycji służby/pracy w ramach Izby Administracji Skarbowej w O., dlatego ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organ II Instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu stosunek służbowy odwołującego jako funkcjonariusza w związku z brakiem przedstawienia mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do dnia 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 ww. ustawy) propozycji służby/zatrudnienia wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takim przypadku przepisy ww. ustawy z 16 listopada 2016 r. nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m. in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy), brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Przepisy omawianej ustawy nie wskazują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w przypadku art. 169 ust. 4 ustawy. Również wydane świadectwo służby nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, gdyż jest jedynie dokumentem poświadczającym informację o pełnieniu służby. Nie ma ono charakteru jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, jakim jest decyzja administracyjna. Pisemna propozycja dyrektora izby administracji skarbowej także nie posiada znamion decyzji administracyjnej ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Jak zauważył organ, w ustawie z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. W katalogu tym nie znalazły się zagadnienia dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego czy świadectwa służby. Z kolei zasada legalności (art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a.) nie pozwala domniemywać prawnej formy działania organu. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 134 i art. 127 § 1 K.p.a., organ uznał wniesione odwołanie w zakresie ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby za niedopuszczalne. Skargę od powyższego postanowienia złożył W. R., zarzucając mu naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art.170 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 134 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., a także art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przekazanie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji przez sąd powszechny odwołania skarżącego – pozwu z 11 września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby zgodnie z art. 464 § 1 K.p.c. stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu do rozpatrzenia odwołania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają merytoryczną kontrolę takiego odwołania - pozwu o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, czy też kontrola ta (narzucona postanowieniem sądu powszechnego) może ograniczać się jedynie do zbadania dopuszczalności tego odwołania. Dla rozstrzygnięcia tego problemu istotne zdaniem Sądu było ustalenie, czy brak przedłożenia skarżącemu propozycji dalszej pracy/służby oraz czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z 23 czerwca 2017 r. może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza. Czy propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia (albo jej brak) jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze. W odpowiedzi na tak postawione pytanie, Sąd pierwszej instancji odwołał się do preambuły ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), a także wskazał na zadania i strukturę organizacyjną Krajowej Administracji Skarbowej (art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 162 w związku z art. 11 ust. 1 ww. ustawy). Wskazując z kolei na przepisy art. 165, art. 170 i art. 171 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, Sąd wywiódł, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Przepisy te mają charakter lex specialis co do doboru kadr nowej administracji skarbowej, a właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Sąd pierwszej instancji zauważył również że ustawodawca pozostawił organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające). Brak przedstawienia którejkolwiek z dwóch propozycji (zatrudnienie/służba) także z mocy prawa powoduje ustanie dotychczasowego stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ww. przepisy nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy. Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające) ustawodawca nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 – 7 ustawy). Tym samym, w ocenie Sądu, analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak i również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji. Odwołując się następnie do poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji uznał, że charakter prawny pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/służby nie stanowi decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji przywołał postanowienie NSA z 17 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1556/18), w którym uznano, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Podobnie zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentował NSA w postanowieniu z 17 maja 2018 r. (sygn. akt I OZ 468/18) oraz WSA w postanowieniu z 30 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1382/17). Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przekazanej Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej sprawie przez sąd powszechny w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony, nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), bowiem w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu w toku instancji. Wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego okazały się również chybione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie: 1. art. 151 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga winna podlegać oddaleniu, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia, - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie: 2. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną, 3. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że otrzymana przez skarżącego propozycja uwzględniała posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o wyznaczenie w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że celem wprowadzenia ustaw o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy ją wprowadzającej była weryfikacja kadr pod kątem spełniania nowych, ustawowych wymogów do wykonywania pracy. W świetle wzajemnej relacji pomiędzy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej na organie w każdym wypadku spoczywał obowiązek przedłożenia propozycji pracy/służby. Wobec nieprzedłożenia jej skarżącemu organ pozostawał w bezczynności w wydaniu (warunkowej) decyzji administracyjnej. W piśmie z 25 października 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 27 października 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej również wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) na zgodny wniosek stron niniejszego postępowania. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, zauważyć trzeba, że podstawowy spór ujawniony w niniejszej sprawie dotyczył określania charakteru prawnego kierowanych do pracowników lub funkcjonariuszy pisemnych propozycji określających nowe warunki odpowiednio zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). W ocenie Sądu pierwszej instancji propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej przeciwnie do propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 – 7 ww. ustawy). Obu tych propozycji nie można również zdaniem Sądu pierwszej instancji kwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z kolei skarżący konsekwentnie kwestionuje to stanowisko, uznając, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza stanowi decyzję administracyjną. Skarżący kasacyjnie nie dokonuje przy tym wyraźnego rozróżnienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia od propozycji pełnienia służby, ogólnikowo określając je "propozycją" lub "propozycją służby/pracy" (zarzut 2). Zauważyć także trzeba, że sformułowanie zarzutu 3 pozostaje w oderwaniu od niekwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy. W zarzucie tym wskazano, że "otrzymana przez skarżącego propozycja uwzględniała posiadane przez Skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania", gdy tymczasem skarżącemu takiej propozycji w ogóle nie przedstawiono. Przypomnieć należy, że postępowanie zostało zainicjowane wezwaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. przez stronę skarżącą do przedłożenia propozycji służby. Jak wynika natomiast z akt sprawy na skutek powyższego wezwania organ ten pismem z 23 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił skarżącemu pisemnej propozycji służby/pracy, w związku z tym stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że skarżącemu nie została przedstawiona żadna propozycja czy to pracy, czy też pełnienia służby. Zauważyć również należy, że sprawa z powództwa o istnienie stosunku pracy została następnie przekazana Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji na skutek postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2017 r. Postanowienie to, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 464 § 1 K.p.c. stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia sprawy. Stanowisko to nie zostało zakwestionowanie w skardze kasacyjnej, podobnie jak kwalifikacja przekazanego powództwa o istnienie stosunku pracy jako odwołania oraz samo postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, co wyłącza z kolei kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Jedynym zagadnieniem podlegającym ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to, czy w świetle art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające (...) propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby jest decyzją administracyjną. Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby, wskazać trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające (...) funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1 – 3 ww. ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno – Skarbowej (art. 171 ust. 1). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno – Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 – 3 i art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające (...), z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 ustawy. Propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach, ale nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza. Ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji, poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 ustawy. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenia oświadczenia. Na te okoliczności wskazywał również Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie podważył oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie charakteru prawnego propozycji służby oraz propozycji pracy. Z tego też względu niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (zarzut 2 i 3), a w ich konsekwencji art. 151 P.p.s.a. (zarzut 1). Niezależnie od powyższego zwrócić również należy uwagę, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia, zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Wskazując na powyższe, uznać należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił drugi przypadek, jednakże jego ocena wykraczała tak poza zakres rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczony jej zarzutami, jak również przedmiot sprawy, który stanowiła skarga na postanowienie stwierdzająca niedopuszczalność odwołania wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Niemniej jednak z informacji znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wynika, że postanowieniem z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 86/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W. R. w terminie 14 dnia od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Orzeczenie to stało się prawomocne na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3511/18. Następnie prawomocnym wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1799/20 oddalił skargę W. R. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] marca 2020 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego W. R. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Sprawa zatem wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ze służbowy toczyła się w innym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.