II SAB/Ol 86/17

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w złożeniu propozycji służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W. R. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego W. R. kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 sierpnia 2017 r. "[...]" (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej jako: "DIAS") w złożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: P.w.u.KAS). Zdaniem skarżącego przepis ten obligował DIAS do przedstawienia mu propozycji służby. Wskazał, że odmowa narusza jego prawa, przyznane mu aktem mianowania do służby i jest sprzeczna z art. 60, art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP, gwarantujących prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zarzucił, że organ postępuje arbitralnie, bez podania jakichkolwiek powodów, z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego bezczynność organu pozbawia go prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Skarżący podał, że wezwaniami z dnia 29 maja 2017 r. i 12 czerwca 2017 r. wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie mu propozycji służby, co nie dało jednak pozytywnego rezultatu. W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2017 r. DIAS stwierdził, że podjął decyzję o nieprzedstawieniu propozycji służby. Wówczas pismem z dnia 31 lipca 2017 r. wezwał DIAS do wydania decyzji, na którą powołał się organ w swoim piśmie, jednak do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał decyzji, ani też odpowiedzi na pismo. Nadto, skarżący podał, że w dniu 29 czerwca 2017 r. skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby, na które nie otrzymał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że korzystając z uprawnień wynikających z zapisów P.w.u.KAS, nie złożył funkcjonariuszowi "[...]" pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał DIAS do przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 5 lipca 2017 r., znak: "[...]", poinformował skarżącego o przysługujących mu, jako organowi, uprawnieniach w zakresie przedkładania propozycji pracy/służby oraz o skutkach nieotrzymania przez funkcjonariusza takiej propozycji. DIAS wywiódł, że zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem organu brzmienie tego przepisu potwierdza, że organ nie miał obowiązku przedstawić skarżącemu propozycji służby. Ustawa nie gwarantuje kontynuacji zatrudnienia. Podniósł, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa, wobec wystąpienia jego ustawowo określonych przesłanek, zatem DIAS nie miał obowiązku wydawania rozstrzygnięcia (decyzji) w tym zakresie. W konsekwencji nie można postawić mu zarzutu bezczynności. Organ podniósł, że zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych staja się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby, a w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę o służbie celnej, z "zastrzeżeniem art. 170". Regulacje zawarte w art. 165 ust. 3 regulują przyporządkowanie pracowników/ funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170. Taka budowa przepisu prawnego sygnalizuje, iż w przypadku pracowników/funkcjonariuszy, którzy do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymali pisemnej propozycji pracy/służby zastosowanie mają przepisy art. 170, które mówią wprost o wygaśnięciu stosunku pracy/służby. Mając na uwadze powyższe nie mają tutaj zastosowania przepisy uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarży bezczynność w wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, tj. gdy organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie: decyzji administracyjnej albo postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącego postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, albo postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący zasadnie domaga się wydania decyzji regulującej jego stosunek służbowy. Wskazać należy, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącemu do dnia 31 maja 2017r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS DIAS zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię, kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione. Przepisy omawianej ustawy nasuwają wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru pisemnej propozycji zatrudnienia, a także istnienia po stronie organu obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono propozycji pracy/służby i którego stosunek służbowy z tego powodu podlegał wygaśnięciu. Art. 170 ust. 3 P.w.u.KAS stanowi, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ponieważ P.w.u.KAS nie reguluje kompleksowo procesu przekształcania stosunków służbowych w stosunki pracy, czy zwalniania funkcjonariuszy z powodu reorganizacji i zmniejszenia liczby stanowisk służbowych i etatów pracowniczych, konieczna jest rekonstrukcja trybu działania DIAS i związanych z tym uprawnień procesowych strony z uwzględnieniem wykładni systemowej. W świetle art. 169 ust. 4-7 P.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, ustawodawca nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający podziela, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust.4 ustawy); 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby (por. postanowienia NSA 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2772/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/17; 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 387/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 578/18 – publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że kwestionowanie legalności propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego dotyczy roszczeń ze stosunku służbowego, a więc roszczeń, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS. Przepis ten stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Natomiast w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie, zastosowanie znajdzie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.w.u.KAS. W myśl tych przepisów stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zapis taki oznacza, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, następuje w trybie zwolnienia. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), która ma zastosowanie do skarżącego z mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, stosownie do art. 188 ust. 2 tej ustawy, jak i na gruncie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 276 ust. 2 tej ustawy) obowiązuje zasada, że zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to zasada o charakterze gwarancyjnym, umożliwiająca weryfikację spełnienia przesłanek zwolnienia ze służby. Wymaga podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, DIAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 117/17 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 172/17, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). Zgodzić należy się z WSA w Lublinie, który we wskazanym wyroku dokonał wykładni systemowej powołanych przepisów, wyjaśniając że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 P.w.u.KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ organ dotychczas nie wydał przedmiotowej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt 1. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Wskazać też należy na pewna niekonsekwencję w postępowaniu organu, który twierdzi, że ponieważ skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa, wobec wystąpienia jego ustawowo określonych przesłanek, zatem DIAS nie miał obowiązku wydawania rozstrzygnięcia (decyzji) w tym zakresie, a ze znajdującego się w aktach osobowych świadectwa służby skarżącego wynika, że jego stosunek służbowy ustał w wyniku zwolnienia ze służby, a nie wygaśnięcia. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak wydania decyzji jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, które są rozbieżnie odczytywane również przez sądy administracyjne, jak i sądy pracy. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).