IV SAB/Po 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do załatwienia wniosku skarżącej sporządzonego [...] lutego 2018 r. , a złożonego dnia [...]marca 2018 r. w zakresie jego pkt. 1., tj. dotyczącym żądania udostępnienia treści ugody – w terminie 14 dniu od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta P. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej D.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem sporządzonym dnia [...] maja 2018 r. D. S. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższą skargę złożono w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem sporządzonym dnia [...] lutego 2018 r., a złożonym w Urzędzie Miasta P. w dniu [...] marca 2018 r. D. S. wniosła o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści ugody zawartej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. lub wyroku sądu powszechnego (w okresie od [...] stycznia 2012 r. do chwili obecnej) dotyczących wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych jako obręb W. 52, arkusz mapy [...], dz. nr [...]; obręb W. [...] arkusz mapy [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz obręb W. [...] arkusz mapy [...], dz. nr [...], [...] i [...]; a także o udostępnienie treści operatów szacunkowych dla przedmiotowych nieruchomości. Wniesiono o udostępnienie wskazanej informacji w formie kserokopii lub skanu na nośniku CD/DVD. Pismem z dnia [...] marca 2018 rD.S. poinformowano, że uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności związanych z przygotowaniem żądanej informacji publicznej, termin realizacji wniosku ulega przedłużeniu do 2 miesięcy od daty jego złożenia. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. zwrócono się do Spółdzielni Mieszkaniowej o udzielenie informacji czy Spółdzielnia rezygnuje z prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa" odpowiedziała, że nie rezygnuje z prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta przesłał treść żądanych ugód oraz udostępnił treść operatów szacunkowych dla tych nieruchomości. Przesłana treść ugód została jednak częściowo zanonimizowana m.in. w zakresie informacji o wysokości opłat rocznych, jak wyjaśniono, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W złożonej do sądu skardze podniesiono, że zdaniem skarżącej organ nie udzielił jej informacji publicznej i dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i bezczynności w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnych zastrzeżeń do przesłanych operatów szacunkowych, jednakże – jak wskazano – udostępniona kopia ugody zawartej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym została pozbawiona nie tylko danych osobowych, ale również innych elementów (kwoty opłaty) co czyni informację niepełną i niezgodną z żądaniem Skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie została wydana decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej. Podkreślono też, że anonimizacja nie jest takim przetworzeniem informacji, które pozbawia ją cech informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na Skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu informacje na temat poziomu wydatków ponoszonych przez przedsiębiorcę – w tym również wydatków na opłaty za użytkowanie wieczyste – należą do kategorii informacji posiadających wartość gospodarczą dla tego przedsiębiorcy. Zawsze należy liczyć się z tym, że każda informacja o poziomie przychodów i wydatków przedsiębiorcy bezpośrednio wpływa na jego konkurencyjność a tym samym ma bardzo wymierną wartość gospodarczą. Spółdzielnia Mieszkaniowa" nie zrezygnowała z prawa ograniczenia do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego zaistniały przesłanki do odmowy dostępu do przedmiotowych informacji. Ponadto, jak podkreślono brak jest podstaw do stwierdzenia rażącej przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej jako: ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taka konstrukcja wskazanych przepisów oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na decyzję administracyjną sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami proceduralnymi. W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie, którego Sąd ocenia podejmowane przez organ działania jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako: udip). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1udip). Zgodnie z art. 6 ust. 1 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego stanowią dochód odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Są więc majątkiem publicznym w rozumieniu tej ustawy. Informacja dotycząca wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi informację publiczną i organ administracji publicznej będący w posiadaniu takiej informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi, bowiem dochód jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), a więc jest należnością publicznoprawną, która stanowi majątek publiczny w rozumieniu udip. Prawidłowość stanowiska Sądu co do charakteru, żądanych informacji potwierdza również treść orzeczenia NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. I OSK 3374/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta nie rodzi również wątpliwości stron. Prezydent Miasta nie kwestionuje charakteru żądanej przez Skarżącą informacji, ale zaakcentował, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy istnieją podstawy do odmowy jej udostępnienia - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Bezsporną kwestią pozostaje zatem fakt, że wniosek dotyczy informacji publicznej, która co bezsporne pozostaje w dyspozycji organu do którego zwrócono się o jej udzielenie, a organ ten - co do zasady - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W związku z oceną charakteru wnioskowanej informacji przyjętą przez Sąd należy zauważyć, że załatwienie przedmiotowego wniosku powinno nastąpić zgodnie z przepisami udip tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 udip), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 udip). Przy czym przez odmowę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 udip). Ochrona ta nie dotyczy przy tym osób sprawujących funkcje publiczne. Podkreślić trzeba, że dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawodawca przewidział konkretną formę, zgodnie z czym zaistnienie ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 udip skutkować winno wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. I OSK 2531/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynności tych organ, powinien dokonać w terminie określonym w udip. W okolicznościach badanej sprawy Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę podniósł, że "zaistniały przesłanki odmowy dostępu do przedmiotowych informacji", jednak pomimo tak sformułowanych wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, organ ten - nie wydał decyzji - o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie, Prezydent Miasta nie kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 udip, jak i tego, że adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, wskazany w katalogu zawartym w art. 4 udip oraz że jest on w posiadaniu wnioskowanych informacji. W takiej sytuacji złożenie przez Skarżącą wniosku o udostępnienie informacji stanowiących informację publiczną spowodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek ją udostępnić, bądź odmówić jej udostępnienia – jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (zob. art. 5 udip). Nie ulega natomiast wątpliwości, że niewydanie decyzji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 08 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 247/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 udip, bądź określonym przez Sąd, stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 udip). W okolicznościach badanej sprawy Skarżącej nie udostępniono żądanej informacji na temat wysokości opłat za użytkowanie wieczyste powołując się na zaistnienie przesłanek do odmowy udostępnienia takiej informacji, jednak decyzji administracyjnej w tej sprawie również nie wydano. Badając zasadność skargi złożonej w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że dokonanie zbyt obszernej anonimizacji na udostępnianym jako informacja publiczna dokumencie należy oceniać w kategoriach udostępnienia informacji publicznej niepełnej, a w konsekwencji utożsamiać z bezczynnością adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 143/16 oraz wyrok NSA z 02 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), a także fakt, że na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego lub też wręcz nieadekwatnej do treści wniosku (por. I. Kamińska, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Wyd/El 2018). Mając zatem na uwadze powyższe sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Skarżącej sporządzonego dnia [...] lutego 2018 r., a złożonego [...] marca 2018 r. w zakresie jego pkt. 1., tj. dotyczącym żądania udostępnienia treści ugody – w terminie 14 dniu od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Podkreślić trzeba, że ocena zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip jest kwestią, która podlega badaniu przez sąd administracyjny w razie skargi na decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej wydaną na podstawie art. 16 udip. Natomiast w ramach skargi na bezczynność nie może podlegać ocenie prawidłowość odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki wskazane w art. 5 ust. 2 udip, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2032/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Dokonując oceny zarzutów skargi w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej skargi organ pismem z dnia [...] marca 2018 r. (równe 14 dni od dnia złożenia wniosku) poinformował o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2018 r. (a więc w zakreślonym terminie) udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej. Jakkolwiek, Prezydent Miasta dopuści się bezczynności, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Bezczynność będzie miała charakter rażący, jeżeli brak działania organu w sposób - oczywisty - pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Długość trwania stanu bezczynności może być dodatkową przesłanką stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ (podobnie w wyroku NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970, NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 i w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14). W okolicznościach badanej sprawy, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia strony, a aktach sprawy udokumentowano zarówno czynności wewnętrzne związane z uzyskaniem informacji, jak i korespondencję ze Spółdzielnią Mieszkaniową". Nie sposób również stwierdzić oczywistego charakteru stwierdzonej bezczynności, bowiem ocena działania organu w tym kontekście wymagała zbadania i oceny zasadności stanowiska Prezydenta Miasta zawartego w odpowiedzi na wniosek Skarżącej, udzielonej [...] kwietnia 2018 r. Jakkolwiek, zatem Sąd stwierdził, że w sprawie doszło to bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego. Sąd miał również na względzie długość samego postępowania i fakt, że długość trwania stanu bezczynności może być jedynie - dodatkową - przesłanką stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze wskazano, że Skarżąca domaga się przyznania od organu kwoty [...]zł, jednak w żaden sposób nie uzasadniono samego wniosku w tym zakresie. Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca zaakcentował rekompensacyjny charakter groźby przyznania sumy pieniężnej. Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa w pkt. 3 sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz Skarżącej ich zwrot, obejmujący wpis stały w wysokości 100 zł. Przy rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie załatwienie przedmiotowego wniosku – w części – opisanej w sentencji wyroku z uwzględnieniem faktu, że powinno to nastąpić zgodnie z przepisami udup, w jednej z przepisanych prawem form, tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 udip), poprzez odmowę jej udzielenia - w drodze decyzji administracyjnej - albo umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 udip).