I GSK 374/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 232/18 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 232/18 oddalił skargę Z. T. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie na 2017 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do krów i płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 10,15 ha. W trakcie obsługi wniosku wykryto, że deklaracją strony zostały objęte działki ewidencyjne nr [...] wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP). Według stanu na [...] maja 2017 r., nie została zawarta przez skarżącego umowa dzierżawy w przedmiocie tych działek. Łączna powierzchnia gruntów rolnych zgłoszonych do płatności wchodzących w skład ZWRSP wyniosła 1,43 ha. W związku z tymi ustaleniami skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień lub dokumentów. W odpowiedzi skarżący przedłożył umowę zawartą [...] sierpnia 2017 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. Przedmiotem dzierżawy jest udział 3/4 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie B., w gminie F. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 8,72 ha i na tej podstawie przyznał: jednolitą płatność obszarową (4.004,39 zł), płatność za zazielenienie (2.687,54 zł), płatność dodatkową (1.007,43 zł), płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych (592,14 zł) i płatność do krów (5.174,17 zł). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Dyrektor decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. W jej uzasadnieniu Dyrektor wyjaśniając wykluczenie z płatności działek o powierzchni 1,43 ha wskazał na treść odwołania, w którym skarżący podniósł, że Skarb Państwa ma tylko udziały w spornych gruntach (nie jest jedynym właścicielem). W związku z tym skarżący wniósł o przyznanie płatności do tej części działek (wchodzących w skład Zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych), wobec których udział odpowiednio 1/4 z działki [...] i 3/4 z działki nr [...] należy do osób prywatnych. Dyrektor wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że posiada tytuł prawny na [...] maja 2017 r. do użytkowania gruntów należących m.in. do Skarbu Państwa. Tym samym, skoro warunek z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), nie został spełniony, należało wyeliminować te grunty z płatności. Dyrektor podkreślił, że skarżący nie posiadał zgody, o której mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, pozostałych współwłaścicieli gruntów (osób prywatnych), do zgłoszenia tych gruntów do płatności. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora. WSA stwierdził, że rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień [...] maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 337). Z uzasadnieniu projektu tej ustawy wynika, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP (druk nr VIII.274). WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie ujęte we wniosku o przyznanie płatności działki o numerach [...] i [...] należą do ZWRSP. Dążąc do wyjaśnienia, czy na [...] maja 2017 r. została zawarta umowa ich dzierżawy z rolnikiem, organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący złożył umowę dzierżawy zawartą [...] sierpnia 2017 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie, której przedmiotem jest udział 3/4 części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...]. Innych dokumentów nie przedłożył. Zdaniem WSA, w tej sytuacji w pełni uprawniony jest wniosek organu, że skarżący nie posiadał na [...] maja 2017 r. tytułu prawnego do tych działek. Skarżący przy tym ani nie kwestionował faktu, że domagał się dopłat rolnych do działek należących do ZWRSP i nie kwestionował, że na [...] maja 2017 r. nie miał zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy, której przedmiotem były te działki. Skarżący nie zgadza się natomiast, że nie miał tytułu prawnego do tych działek, skoro jest właścicielem udziału w każdej z tych działek. Odnosząc się do tego twierdzenia WSA podniósł, że nie jest to tytuł prawny wymagany z punktu widzenia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Bowiem jeżeli rolnik zgłosił do płatności działki wchodzące w skład ZWRSP, to niezależnie czy jest ich współwłaścicielem czy też nie, ma obowiązek złożyć oświadczenie, że posiada do nich tytuł prawny i oraz wskazać, z czego ten tytuł wywodzi. W praktyce oznacza to konieczność wykazania przez wnioskodawcę zawarcia umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm.). Skarżący przedłożył umowę, z której wynika, że taki tytuł posiada dopiero od [...] sierpnia 2017 r., i tylko wobec jednej działki o numerze [...]. Nie wykazał natomiast, by zawarł umowę dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na [...] maja 2017 r. W związku z powyższym WSA stwierdził, że fakt bezumownego współposiadania działek przez skarżącego i jego sąsiadów nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, skoro nie zakwestionowano, iż przedmiotem wniosku o przyznanie płatności są grunty należące do ZWRSP. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na [...] maja 2017 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżący nie wykazał. Nie przedłożył stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności. WSA odnosząc się z do powołanego przez organ art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, wyjaśnił że nie miał on w sprawie zastosowania, przez to, że nie zostały spełnione wymogi z art. 18 ust. 4 tej ustawy. Innymi słowy, kwestia zgody współposiadaczy byłaby rozważana dopiero po ustaleniu, że rolnik wykazał tytuł prawny do działek, co nie miało w sprawie miejsca. Skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego wyznaczonego z urzędu – wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także przyznanie przez WSA kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że posiadanie udziałów w działkach, należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest tytułem prawnym w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że organy rozważyły materiał dowodowy prawidłowo, mimo, iż nie przeprowadzono postępowania w kierunku zbadania okoliczności, że skarżący posiada udziały w działkach należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na możliwość przyznania płatności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia wniesionej skargi; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym; - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo iż stan sprawy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Dyrektor nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd administracyjny przepisu prawa materialnego. Zarzuty sformułowane w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą naruszenia: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że organy rozważyły materiał dowodowy prawidłowo, mimo iż nie przeprowadzono postępowania w kierunku zbadania okoliczności, że skarżący posiada udziały w działkach należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch sytuacjach, tj.: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie cechy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA wskazał jaki stan faktyczny sprawy przyjął do jej ustalenia, wskazał na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie ustosunkował się do zarzutów skargi w zakresie zastosowanych przez organ przepisów materialnych (m.in. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach), przy czym dokonał ich prawidłowej wykładni, o czym będzie mowa przy ocenie zarzutów o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to przede wszystkim stwierdzić należy, że został on błędnie skonstruowany. Wynika to z tego, że jak trafnie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mając zastosowania w sprawach dotyczących wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich. Przypomnieć zatem jeszcze raz należy, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Regulacje szczególne zawarto w ustępie 2 powołanego artykułu. Zgodnie z nim, w postępowaniach, o którym mowa w ust. 1 organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści cytowanych regulacji wywodzi się zatem, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – wyprowadzony z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w powołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut, że WSA naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro nie miały one w tym postępowaniu zastosowania. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że WSA jak i organy, w ogóle nie kwestionowały okoliczności, że skarżący posiada udziały we własności obu działek (nr 1306 i 667) należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W istocie więc ustalenie to nie było w żaden sposób kwestionowane przez organy jak i WSA. Jednocześnie wskazać należy, że nie zostało podważone przez skarżącego kasacyjnie ustalenie, że na [...] maja 2017 r. skarżący nie miał zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy, której przedmiotem byłyby te działki. Tak więc ustalenie stanu faktycznego sprawy przyjęte do jej rozpoznania przez WSA było prawidłowe. W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że posiadanie udziałów w działkach, należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest tytułem prawnym w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach – płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień [...] maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Skarżący kasacyjnie w swych zarzutach skupia się na tym, że posiada tytuł prawny do spornych działek rolnych należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, skoro posiada w nich udziały własnościowe. Przy czym zaznaczyć należy, że skarżący kasacyjnie wnioskując o przyznanie płatności nie ograniczył się tylko do wielkości jego udziału we własności spornych działek, lecz wnioskował o dopłaty do całości zgłoszonych działek. Tymczasem – jak trafnie wywiódł WSA – jeśli rolnik zgłosił do płatności działki wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to niezależnie od tego, czy jest ich współwłaścicielem czy też nie, ma obowiązek złożyć oświadczenie, że posiada do nich tytuł prawny oraz wskazać, z czego ten tytuł wywodzi. Przepis bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, wyraźnie mówi o działce rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a więc niezależnie od tego, czy będzie to część tej działki czy całość. W praktyce oznacza to konieczność wykazania przez wnioskodawcę zawarcia umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy z dnia [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Innymi słowy nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy choć część zgłoszonej działki rolnej należy do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, a skarżący nie przedłożył tytułu prawnego uzyskanego od Skarbu Państwa. W tym miejscu należy przywołać wywód NSA zawarty w uzasadnieniu do wyroku z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela. Wskazano w nim, że "dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd". (...) "Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustaw ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny." (...) Ponadto "pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek". Trafnie także WSA dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przytoczył uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274), gdzie wskazano, że "w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego." Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów, choć częściowo wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów, i to na dzień [...] maja roku, w którym rolnik ubiega się o płatność bezpośrednią. Z tych powodów nie można uznać za trafny pogląd skarżącego kasacyjnie, że WSA błędnie zastosował w sprawie przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W świetle przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 p.p.s.a. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozpozna WSA, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 i § 4 p.p.s.a.