I GSK 630/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1121/18 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr 1401-IEE-2.711.1.57.2018.7.SK w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście z dnia 31.01.2018 r. nr 1435/SEE/711/190/2018/EJ, 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1 Wyrokiem z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1121/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a", oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: dyrektora) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. 1.2 Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego i wkładów oszczędnościowych w banku, który poinformował organ egzekucyjny o zaistnieniu przeszkód w realizacji zajęcia z uwagi na brak środków na rachunku. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście (dalej: naczelnik) postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł o obciążeniu wierzyciela – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [A] sp. z o. o. w W. w wysokości 7.377,60 zł. Na koszty te złożyły się opłaty określone w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej: ,,u.p.e.a.’’), a także opłata manipulacyjna wskazana w art. 64 § 6 u.p.e.a. Postanowienie to utrzymał w mocy dyrektor. Orzekając o prawidłowości tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji podniósł, że zajęcie istniejącego rachunku bankowego, niezależnie od tego czy doprowadzi do uzyskania jakichkolwiek kwot, jest zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na egzekucji z rachunku bankowego, prowadzącym do naliczenia opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego spełnia wymagania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., gdyż jest to zajęcie praw majątkowych innych niż świadczenie z ubezpieczenia społecznego czy wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym naczelnik zasadnie obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w wyniku zajęcia rachunku bankowego spółki. 2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Polska Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]), przede wszystkim poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, a tym samym nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u,p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14); b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. i art. 18 u.p.e.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuprawnione przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji, wyrażonej w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., podczas gdy wobec posiadania przez organy skarbowe dostępu do takich systemów jak "JPK", "e-ORUS", "Poltax" poprzez prostą czynność materialnotechniczną można było uprawdopodobnić, że zobowiązany nie posiada majątku, a zatem nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, a tym samym naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji, która nie mogła doprowadzić do wyegzekwowania jakiejkolwiek należności przysługującej skarżącej; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów skargi i jest wewnętrznie niespójne, w szczególności poprzez stwierdzenie, że skutkiem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 jest obalenie domniemania konstytucyjności art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przy jednoczesnym twierdzeniu sądu, że przedmiotowy wyrok wywołuje jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian, w konsekwencji czego brak odniesienia się do zasadności ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej w oparciu o wytyczne z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności czy nakład pracy organu egzekucyjnego, a w konsekwencji naruszenie także art. 11 K.p.a. i obciążenie skarżącej rażąco wysoką kwotą kosztów bezskutecznej egzekucji niepoddającą się kontroli; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia dyrektora oraz poprzedzającego go postanowienia naczelnika, wydanych z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a poprzez błędne przyjęcie przez sąd I Instancji, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie skarżącej opłatą egzekucyjną i opłatą manipulacyjną w maksymalnej wysokości 7.377,60 zł jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tych opłaty; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 80 § 2 u.p.e.a poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy u.p.e.a. w administracji przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie rachunku bankowego, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a podstawa prawna naliczenia opłaty egzekucyjnej zachodzi wyłącznie w wypadku faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych, a tym samym, ponieważ w przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania egzekucyjnego na żadnym jego etapie nie doszło do zablokowania jakichkolwiek środków pieniężnych, nie zaistniała też podstawa prawna do naliczania opłaty egzekucyjnej; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., o sygn. akt SK 31/14, nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, a tym samym niezasadne przyjęcie, że nie ma on mocy powszechnie obowiązującej i ostatecznej, podczas gdy powyższy wyrok obalił domniemanie konstytucyjności przepisów z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a i skutek ten jest powszechnie obowiązujący i ostateczny, w szczególności do stosujących go organów i sądów, a charakter wyroku TK nie wyłączył stosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.1 Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie jest konieczne, ponieważ wyznacza granice środka prawnego, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu, a które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. 3.2 Istotę sporu pomiędzy stronami stanowi zasadność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi za czynność zajęcia rachunku bankowego w sytuacji, gdy nie doszło do wyegzekwowania jakichkolwiek kwot od dłużnika. Stosownie do postanowień przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tego artykułu, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Zgodnie natomiast z art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. 3.3 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy zostały błędnie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji. Kwestia interpretacji art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. była już przedmiotem oceny tego Sądu w wyroku z 6 kwietnia 2017 r. II FSK 693/15, (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym zawisły spór w pełni podziela argumentację zawartą w tym wyroku i jako zasadne uznaje jej powtórzenie. Odnosi się ona wprawdzie do treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., ale jest adekwatna również do art. 64 § 6 u.p.e.a. Istotą zaś tej argumentacji jest celowość zastosowania wykładni językowej niniejszych przepisów. Zasadniczy prymat tego rodzaju wykładni prawa wiąże się z faktem, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego. Treść powyższych przepisów nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna i manipulacyjna w wysokościach wyżej określonych, mogą być pobrane wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanych przepisach ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II FSK 693/15 wyjaśnił, że zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane, przy poprawnym odkodowaniu zapisu art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. Niezasadnym jest bowiem przyjmowanie, że z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że dla realizacji środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku konieczne jest przy zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego – każdorazowe badanie, czy na rachunku tym znajdują się środki finansowe i czy nie obciąży się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo było że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązków, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z przepisem art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie, o którym mowa w § 1 art. 80 obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, jednakże w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. 3.4 Mając na uwadze kontekst sprawy należy także przypomnieć, że wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten nie nie pozostaje bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny i stan prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co nie powinno ujść uwadze organów administracyjnych. 3.5 Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opłata egzekucyjna i manipulacyjna w wysokościach określonych odpowiednio w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. mogą być pobrane wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. też wyroki NSA: z 29 listopada 2018 r. I GSK 2307/18, z 6 lutego 2019 r. I GSK 2905/18, z 20 marca 2019 r. I GSK 3408/18). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ na rachunku bankowym nie było środków. Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował powyższe przepisy, co uzasadniało uchylenie wyroku. Ponieważ zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe uchylenie także zaskarżonego w sprawie postanowienia dyrektora oraz poprzedzającego to rozstrzygnięcie postanowienia naczelnika. 3.6 Zakres ustaleń faktycznych determinowany jest przepisem prawa materialnego. Skoro zaś przepisy prawa materialnego zostały, jak wyżej wyjaśniono, błędnie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji, bezprzedmiotowym stało się odnoszenie się do zarzutów procesowych opartych na treści art. 174 § 2 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny także postanowień organów. 3.7 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, postanowienie dyrektora z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie naczelnika z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).