II OSK 1272/18

Dnia 6 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/17 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] listopada 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta M. decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [..] sp. z o.o. sp. komandytowa w K. pozwolenia na budowę tablicy reklamowej wraz z konstrukcją wsporczą na działce nr ewid. [..] w G., gmina M. Po rozpoznaniu odwołania Z. D. od w/w decyzji, decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. D. na w/w decyzję, wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 180/16 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2196/16 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W ocenie NSA, Sąd I instancji błędnie uznał, że na potrzeby niniejszej sprawy należy skorzystać z definicji pojęcia "teren zabudowy" zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), gdy tymczasem należało odwołać się do pojęcia z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 - dalej u.d.p.). Rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Jednocześnie NSA zobowiązał sąd do analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu lokalizacji inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest bowiem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten uznał zaś, że do wykładni pojęcia obszar zabudowy (obszar zabudowany) z art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" z rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Sąd stwierdził, że działka inwestycyjna w niniejszej sprawie jest położona w terenie oznaczonym symbolem M48. Z części tekstowej planu wynika, że tereny oznaczone literą M to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej, a za taką usługę należy uznać tablicę reklamową. W terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną zlokalizowane są restauracje oraz tablice reklamowe podobne do tej, o której pozwolenie na budowę wnioskował inwestor. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkalna oraz handlowo-usługowa. Wobec zabudowania budynkami o wielorakim przeznaczeniu wraz z infrastrukturą techniczną obszar ten stanowi teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu, organy słusznie stwierdziły spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek wymaganych przepisami budowlanymi, bowiem inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego, przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i nie narusza interesów osób trzecich. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł Z. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez zawężenie rozpoznania sprawy jedynie w zakresie objętym skargą do NSA, podczas gdy skarżący nie mógł podnosić zarzutów do wyroku WSA z 6 maja 2016 r. z uwagi na brak interesu prawnego, gdyż mimo braku uwzględnienia jego wszystkich argumentów wyrok był wydany zgodnie z jego wnioskiem (zgodnie z art. 184 p.p.s.a.). W związku z powyższym brak należytego rozpoznania sprawy w kwestii dotyczącej oddziaływania budowli na nieruchomości sąsiednie oraz brakiem rozpoznania skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie skargi złożonej na decyzję Wojewody Małopolskiego, 2. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie interesów skarżącego poprzez błędne określenie oddziaływania obiektu, który jest posadowiony na działce, której wydzielenie poniżej normatywu powierzchniowego wynikało z jej przeznaczenia na cele drogowe, jak również posadowienie reklamy w bezpośrednim sąsiedztwie dojazdu do skarżącego na łuku drogi, przy uwzględnieniu małej powierzchni działki oraz dużego rozmiaru obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odrębnym piśmie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Sąd rozpoznał właściwą sprawę sądowoadministracyjną w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu wyroku. Rację ma co do zasady skarżący kasacyjnie, że norma ta może zostać naruszona, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący, choć nie kwestionuje związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r., to uważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, pominął część zarzutów skargi, w szczególności dotyczących konieczności uwzględnienia w sprawie postanowień planu miejscowego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, co w ocenie skarżącego wiązało się z brakiem zbadania oddziaływania tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym nieruchomość skarżącego. Taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienia miejscowego planu obowiązujące dla terenu inwestycji stanowiły przedmiot oceny Sądu Wojewódzkiego, który wyraźnie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem M48 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej, a za taką usługę Sąd słusznie uznał tablicę reklamową. Sąd I instancji ustalił, że teren lokalizacji inwestycji określony został w planie jako teren zabudowy - w terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną zlokalizowane są inne tablice reklamowe, zabudowa mieszkalna oraz handlowo - usługowa z zabudową o wielorakim przeznaczeniu, przy czym fakt lokalizacji inwestycji poza obszarem miejskim nie ma znaczenia dla kwalifikacji terenu jako zabudowany. Należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie tylko zastosował się do treści art. 190 p.p.s.a. w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu m.in. co do konieczności stosowania w sprawie art. 43 ust. 1 u.d.p., z pominięciem definicji terenu zabudowy użytej w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r., ale również zrealizował wytyczne sformułowane w w/w wyroku co do dalszego prowadzenia postępowania, w którym wyraźnie nałożono na Sąd Wojewódzki obowiązek uwzględnienia w toku kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Zarzut skarżącego, że Sąd Wojewódzki pominął zatem argumentację skargi wskazującą na konieczność oceny postanowień planu miejscowego odnośnie terenu posadowienia reklamy jest całkowicie nieusprawiedliwiona. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł przy tym dokonać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących prowadzonego postępowania będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne musiały zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi. Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.) nie okazał się zasadny. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyraźnie wskazał, że organy słusznie stwierdziły spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek wymaganych przepisami tej ustawy ( w szczególności art. 28 - 35). Tak jak zostało wykazane, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a inwestycja nie narusza interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentacji na poparcie stanowiska o naruszeniu przez lokalizację reklamy konkretnych przepisów prawa. Gołosłowne twierdzenia skarżącego o konstrukcji reklamy jako zagrażającej otoczeniu nie znajdują poparcia w materiale dowodowym sprawy ani opinii eksperckiej. Projekt inwestycji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, spełnia wymagania w zakresie warunków geotechnicznych oraz został sporządzony z poszanowaniem zasad i wymagań dotyczących bezpieczeństwa, użytkowości, czy trwałości konstrukcji budowlanych, zgodnie z normami PN - EN, które posiadają status Polskich Norm. Ocena skarżącego, że organy administracji nie zbadały kwestii bezpieczeństwa związanego z posadowieniem reklamy na w/w terenie jest bezzasadna. Również stanowisko o naruszeniu przez lokalizację inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich nie zostało poparte żadną argumentacją, która prowadziłaby do podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie. W sytuacji, w której inwestor spełnia przesłanki, od których przepisy ustawy - Prawo budowlane uzależniają zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ nie może odmówić wydania decyzji w tym przedmiocie ( art. 35 ust. 4 Pr. bud.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.