I GSK 3187/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.M. [...] we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SAB/Wa 11/18 w sprawie ze skargi S.M. [...] we W. na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. S. M. [A.] z siedzibą we W. (dalej: "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Ekomodernizacja budynku mieszkalno-usługowego S. M. [...] we W." w ramach konkursu organizowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. NFOŚiGW poinformował Skarżącą o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia z uwagi na złożenie go po terminie wynikającym z ogłoszenia o konkursie. Skarżąca, w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wniosła o reasumpcję powyższego stanowiska i rozpatrzenie wniosku. Wobec braku odpowiedzi ze strony NFOŚiGW, pismem z dnia [...] marca 2018 r., Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego lub z powodu przedwczesnego złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, ponieważ została wniesiona przed wyczerpaniem przysługujących Skarżącej środków zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca wniosła skargę na bezczynność NFOŚiGW, jednakże w aktach administracyjnych brak jest pisma, które można potraktować jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."). Również przebieg sprawy, opisywany zarówno przez Skarżącą w skardze jak i organ w odpowiedzi na skargę, potwierdza, że Spółdzielnia nie wiosła ponaglenia do NFOŚiGW. Zatem Skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, zgodnie z art. 52 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuci skargę jeżeli z przyczyn inne niż określone w pkt 1-5a jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi ma miejsce m.in. wówczas, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Zatem Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i § 3 orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia S. M. [...] wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa wdrożeniowa) poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, podczas gdy do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej nie stosuje się przepisów k.p.a., a w konsekwencji złożenie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd I instancji błędnie wskazał, że skarżąca niewyczerpała trybu określonego w przepisie art. 53 § 2b p.p.s.a. ponieważ przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wniosła środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. Należy bowiem stwierdzić, że zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Należy jednak stwierdzić, że mimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Kontroli instancyjnej zostało poddane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym to odrzucono skargę S. M. [...] na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tym wypadku ustawą szczególną jest ustawa wdrożeniowa, która reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Jednakże aby uruchomić procedurę sądowoadministracyjną na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., podstawa prawna do wniesienia skargi musi wynikać wprost z przepisów ustawy wdrożeniowej. Tak więc stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Wyłączenia przewidziane wprost w tym przepisie dotyczą: ogólnej legitymacji skargowej i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (art. 52-55 p.p.s.a.), możliwości wstrzymania skutków wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 3-6 i art. 152 p.p.s.a.), rozpoznawania skargi w trybie uproszczonym lub prowadzenia mediacji (art. 115-122 p.p.s.a.), możliwości wydawania orzeczeń, o których mowa w art. 146 i 150 p.p.s.a, a także określenia skutków prawnych w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność stosownie do art. 152 p.p.s.a. (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX/el., 2014). Wskazane powyżej wyłączenie stosowania art. 52-55 p.p.s.a. oznacza, że ustawa wdrożeniowa samoistnie reguluje możliwość wniesienia skargi w zakresie spraw podlegających jej regulacjom. Aby stosować powyższe wyłączenia musi istnieć przede wszystkim podstawa prawa do skutecznego wniesienia skargi. W art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przewidziano, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Jest to jedyny przepis ustawy wdrożeniowej, który przewiduje legitymację skargową w celu zainicjowania sprawy sądowoadministracyjnej. Jednakże w przepisie tym, tak jak i w innych powołanych w ustawie, brak jest regulacji, które przewidują możliwość wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku. Wobec powyższego wniesiona skarga w takim zakresie jest niedopuszczalna. Błędne jest wywodzenie przez autora skargi kasacyjnej, że skarga na bezczynność postępowania jest możliwa. Należy wyjaśnić, że prawa i obowiązki uczestników konkursów, zmierzające do wyłonienia projektów do dofinansowania nie są określane decyzjami administracyjnymi lub innymi aktami bądź czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które konkretyzują uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX/el., 2014). Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w przypadku braku uregulowania w ustawie prawo o prawo o postępowaniu (...) stosuje się przepisy tak jak do innych aktów lub czynności" oznacza, że w przypadku dopuszczenia skargi (czyli istnienia podstawy do jej wniesienia) na określone czynności przewidziane w art. 61 ustawy wdrożeniowej stosuje się do nich odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co prawda art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (określonych w art. 3 § 2 pkt 4) jednakże w rozpoznawanej sprawie ww. przepisu nie można stosować wprost bowiem jak już wyjaśniono, podstawa złożenia skargi na bezczynność organu w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. musiałaby być wskazana w ustawie wdrożeniowej, która w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowana jest na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jako odrębna regulacja prawna (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2679/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że skarżący stosuje zbyt daleko idącą analogię między postępowaniem o udzielenie informacji publicznej, a procedurami konkursowymi w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w ramach programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.