II OSK 751/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w W. jako następcy prawnego H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2784/17 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 20 października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Investment S.A. z siedzibą w W. na rzecz R. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2784/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 20 października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. (powinno być art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (dalej: Prawo budowlane), przez niewłaściwe ich zastosowanie, bowiem badając w przedmiotowej sprawie, czy skarżący posiada interes prawny we wznowieniu postępowania, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, badanie to winno zostać zawężone do kręgu podmiotów wskazanych w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie interesu prawnego lub obowiązku inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu a nie każdego; II) na podstawie art 174 ust. 2 p.p.s.a. (powinno być art 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 147 k.p.a., przez bezzasadne uchylenie postanowienia Wojewody M. z dnia 20 października 2017 r., jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organy w sposób prawidłowy zastosowały ww. przepisy k.p.a. odmawiając skarżącemu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wszczęcia tego postępowania, bowiem w przedmiotowej sprawie jest to okoliczność możliwa do stwierdzenia na podstawie całości akt sprawy, bez podejmowania koniecznych czynności wyjaśniających, a skarżący jako następca prawny poprzednika ma uprawnienia wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jedynie w sytuacji, kiedy bez własnej winy poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, tj. kiedy brak tego uczestnictwa wynikał z zaniedbań organów administracji i nie był skutkiem, bądź braku woli tego poprzednika wobec toczącego się postępowania, bądź wynikiem jego zaniedbań, której to okoliczności nie wykazał skarżący we wniosku o wznowienie postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu drugiej instancji oraz pierwszej instancji i uznanie, że słuszność twierdzeń skarżącego, w tym to czy rzeczywiście zachował termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania może zostać zweryfikowana dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego, podczas gdy przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy tego postępowania, gdzie to w pierwszym etapie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie - dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, iż Wojewoda Mazowiecki bezpodstawnie uznał, że Prezydent m.st. Warszawy przeprowadził w wyczerpujący sposób postępowanie, czym naruszył w/w. przepisy postępowania; gdyż zaniechał stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, ograniczając się do przytoczenia argumentów organu pierwszej instancji uchybiając przy tym obowiązkom określonym w art. 8 i 11 k.p.a., podczas gdy organ drugiej instancji samodzielnie ustosunkował, się do twierdzeń skarżącej, przyjmując wyłącznie w konkluzji podobne wnioski jak organ pierwszej instancji; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do skarżącego nie można wywieść oczywistego braku przymiotu strony na etapie wstępnym postępowania oraz nieprawidłowe przyjęcie, że organ pierwszej instancji przedwcześnie przeprowadził szeroką (merytoryczną) ocenę przesłanek wznowienia wskazanych we wniosku i błędnie stwierdził, że nie zaistniały przesłanki formalne do wznowienia tego postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy w sprawie zachodzi oczywisty brak przymiotu strony możliwy do stwierdzenia już na etapie postępowania wstępnego, a oparty na ewidentnym ustaleniu, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie decyzji; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że organ pierwszej i drugiej instancji na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego nieprawidłowo prowadziły postępowanie merytoryczne, dokonując przy tym błędnej oceny, że z samego podania skarżącego można wywieść oczywisty brak przymiotu strony na etapie wstępnym przedmiotowego postępowania, podczas gdy w sprawie zachodzi oczywisty brak przymiotu strony możliwy do stwierdzenia już na etapie postępowania wstępnego, a oparty na ewidentnym ustaleniu, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m... W. z dnia 29 grudnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo-usługowych z parkingiem. Przypomnieć należy, że według organów obu instancji odmowa wznowienia postępowania podyktowana była stwierdzeniem, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony, bowiem nabył nieruchomość (w drodze umowy darowizny) w dniu 1 lutego 2017 r., a więc po dacie wydania kwestionowanej decyzji z 29 grudnia 2016 r. Organ odwoławczy, nawiązując do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zaznaczył, że aby dana osoba posiadała status strony w sprawie pozwolenia na budowę, musiałaby posiadać tytuł prawny do nieruchomości w dniu wydania decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wznowienie. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przed nabyciem nieruchomości przez wnioskodawcę, to w ocenie organu odwoławczego brak jego legitymacji procesowej był oczywisty, co warunkowało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że stanowisko organów obu instancji wyrażone w wydanych postanowieniach musiało być zakwestionowane przez Sąd Wojewódzki, jako ewidentnie wadliwe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego akcentując, że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są właściciele sąsiednich nieruchomości, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestycyjną. Mając na uwadze powyższą regulację Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że w sytuacji gdy składającym podanie o wznowienie postępowania jest następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją, to wadliwa była odmowa wznowienia postępowania z tej tylko przyczyny, iż wnioskodawca nabył nieruchomość po dniu, w którym była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie może budzić zastrzeżeń konstatacja, że następcy prawnemu właściciela nieruchomości przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczność, że jego poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 13 marca 2018 r. II OSK 1086/17). Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przejściem na wnioskodawcę (skarżącego) ogółu praw majątkowych do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, tak więc mógł on domagać się weryfikacji decyzji budowlanej w trybie wznowienia postępowania podnosząc, że poprzedni właściciel nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, chociaż powinien być uznany za stronę w przedmiotowej sprawie. W takim stanie sprawy uzasadnione było uchylenie kontrolowanych postanowień, ze wskazaniem, że w sprawie nie wystąpił przypadek oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego dotyczy wyłącznie tej przyczyny odmowy wznowienia postępowania, którą podano w wydanych postanowieniach. Sąd Wojewódzki nie przesądził natomiast innych kwestii, które będą podlegały sprawdzeniu w dalszym toku sprawy. W szczególności Sąd Wojewódzki nie weryfikował twierdzeń skarżącego co do położenia jego nieruchomości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) skoro w tym zakresie organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił jednak, że tylko w oczywistych przypadkach braku przymiotu strony u wnioskodawcy możliwa jest odmowa wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie legitymacji procesowej wnioskodawcy, to organ przeprowadza je po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że słuszność twierdzeń skarżącego, w tym to, czy rzeczywiście zachował termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie w kontekście wiedzy jaką posiadali o inwestycji oraz decyzji jego poprzednicy prawni, może zostać zweryfikowana dopiero po wszczęciu postępowania, chyba że organ posiada już na tym etapie udokumentowaną wiedzę, iż poprzednicy prawni skarżącego wiedzieli o decyzji, zatem termin na pewno nie został zachowany. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 147 k.p.a. (pkt II 1 skargi kasacyjnej), przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. (pkt II 2), przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (pkt II 3), przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. (pkt II 4), przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pkt II 5). Podkreślić należy, że w sposób całkowicie nieuprawniony podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że w sprawie zachodzi oczywisty brak przymiotu strony wynikający z tego, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze odziaływania projektowanej inwestycji. Niewątpliwie okoliczności dotyczące obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu wymagają wyjaśnienia, stosownie do wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku. Niezasadna jest przy tym argumentacja skargi kasacyjnej, że samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie inwestycji nie daje jej właścicielowi legitymacji do udziału w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że istotne jest właśnie ustalenie nie samego położenia działek sąsiednich lecz tego, czy znajdują się one w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 7