II OSK 1086/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 954/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 954/16 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. nr [...]o odmowie uchylenia, w trybie wznowienia postępowania na wniosek skarżącej spółki, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi S-3 N. S. – L. (A4) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+30". W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji w sposób niewadliwy stwierdziły brak wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej Kpa). Jak wskazał Sąd I instancji skoro skarżąca spółka w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego tj. 25 lutego 2014 r. nie była jeszcze właścicielem nieruchomości, to siła rzeczy nie mogła jako strona uczestniczyć w postępowaniu. Ponadto doręczenie zawiadomienia o wydaniu zezwolenia realizacyjnego na adres wskazany w ewidencji gruntów jest skuteczne. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 270; dalej Ppsa), przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie narusza art. 10 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 151 Kpa oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz.U. z 2013 r. nr 80 poz. 721, dalej specustawa drogowa); b) art. 7 Kpa, art. 77 Kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię oraz zaakceptowanie błędnej wykładni organów prowadzących postępowanie, tj. art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia ww. przepisów. Przyjęto bowiem w uzasadnieniu wyroku w oparciu o ww. przepisy specustawy, że dokonano prawidłowego powiadomienia stron wysyłając powiadomienia o czynnościach i decyzji pod adres osoby wpisanej do ewidencji gruntów jako właściciel, pomimo jednoczesnego stwierdzenia, że to skarżący jest właścicielem nieruchomości i to on powinien być stroną postępowania W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy bowiem zaznaczyć, że skarżącej spółce jako następcy prawnemu właściciela nieruchomości przejętej zezwoleniem realizacyjnym przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem wznowienia postepowania z powołaniem się na okoliczność, że jej poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu. Jeżeli interes prawny lub obowiązek, o których mowa w art. 28 Kpa, dotyczą praw zbywalnych, to ich zbycie spowoduje także przejście uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także uprawnienia do złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2004 r. sygn. II SA/Gd 729/01, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej materii uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne, jednak w świetle treści art. 184 Ppsa okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie ma bowiem w niniejszej sprawie wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Treść tego przepisu została wyjaśniona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 2/16, w której stwierdzono, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości, nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 Kpa. Skoro doręczenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania (innym niż inwestor) następuje w trybie z art. 49 Kpa, to w takiej sytuacji , jak wynika z dalszej części art. 49 Kpa, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z chwilą upływu czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia, decyzja została zatem skutecznie doręczona wszystkim stronom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 Kpa. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. II OSK 307/15). W związku z powyższym Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, ponieważ kwestie dodatkowego zawiadomienia stron o wydaniu decyzji w formie dodatkowego pisma, nie mają wpływu na sam fakt doręczenia decyzji stronie. Tym samym w sposób oczywisty w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa tj. nieuczestniczenie właściciela nieruchomości bez własnej winy w postępowaniu. W związku z powyższym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie narusza art. 10 Kpa ani art. 145 § 1 pkt 4 i 151 Kpa. W żadnym razie nie można też się w odmowie uchylenia decyzji doszukać się naruszenia art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy. Stan sprawy jest jednoznaczny i nie wiadomo na czym miałoby polegać podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.