I OSK 567/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 673/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 673/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego i celowego, ponieważ nie posiada środków na bieżące utrzymanie, zamieszkuje sam, nie ma nikogo na utrzymaniu, został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do kwietnia 2023 r. i z tego tytułu nadal posiada uprawnienia do zasiłku stałego od kwietnia 2018 r. w wysokości 604 zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca istotnie jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryteria podmiotowe dające podstawę do uwzględnienia wniosku i przyznania zasiłku okresowego. Stwierdzono, że spełnione jest również kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania tej pomocy, gdyż dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 604 zł (zasiłek stały), tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego 634 zł. Różnica więc między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem strony wynosi 30 zł, a 50% tej różnicy stanowi kwotę 15 zł. Z tych względów organ I instancji zdecydował o przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości 20 zł, gdyż kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł (art.38 ust.4 ustawy o pomocy społecznej). W odwołaniu od decyzji przyznającej zasiłek okresowy skarżący nie zgodził się z wysokością przyznanego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium potwierdziło ustalenia organu I instancji co do stanu i sytuacji dochodowej skarżącego. Przytoczyło treść przepisów przedmiotowej ustawy pomocy społecznej odnoszących się do celów i zadań pomocy społecznej oraz możliwości ich realizacji przez organy administracji publicznej. Kolegium odnotowało, że w myśl przepisów art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzyganie w przedmiocie prawa do zasiłku okresowego nie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu organów, lecz przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznawania zasiłku okresowego dają organowi stosunkowo dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Wysokość zasiłku może być ustalona do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby lub rodziny a jej dochodem - nie mniej niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej). Zasiłki okresowe są zadaniem własnym gminy, dotowanym z budżetu państwa. SKO podkreśliło, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli te potrzeby odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium uznało, że organ I instancji trafnie przyjął, że wnioskodawca spełnia ustawowe wymogi uprawniające go do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego. W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zakwestionował stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, które nie uwzględniły jego szczególnie trudnej sytuacji bytowej, jak i zdrowotnej. Oświadczył, że jest niezadowolony z rozstrzygnięcia co do wysokości przyznanego świadczenia. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 1 tej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 634 zł miesięcznie. Ponadto w myśl art. 38 ust. 3 pkt 1 kwota zasiłku okresowego, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 tej ustawy. Ponadto według art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku okresowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Jak bowiem trafnie podkreślił organ odwoławczy - art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ma zastosowanie jako zasada ogólna również przy przyznawaniu zasiłku okresowego, przy uwzględnieniu treści art. 38 ust. 3 tej ustawy. Decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości. Należy podkreślić, że w art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zakres uznania administracyjnego został ograniczony w ten sposób, że według tych przepisów, zasiłek okresowy może być ustalony w wysokości - nie niższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i - nie wyższej niż kwota różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby (z tym, że zasiłek ten nie może być wyższy niż kwota ściśle określona w art. 38 ust. 2 pkt 1, ani też niższy niż 20 zł. miesięcznie - o czym mowa w art. 38 ust. 4). W ten sposób określona została w tych przepisach minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, a więc przedział, w ramach którego, ma być ustalony zasiłek okresowy. Wobec powyższego Sąd uznał, iż wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego, organy administracji prawidłowo powołały się na art. 3 ust. 4 ustawy, mający zastosowanie do decyzji uznaniowych, gdyż określenie wysokości zasiłku okresowego ma - we wskazanym wyżej zakresie - charakter uznaniowy. Ponadto organ I instancji wskazał, że pomoc przyznano w ramach możliwości finansowych MOPS, który realizując swoje obowiązkowe zadania nie jest w stanie udzielać zasiłków okresowych w kwocie wyższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a ustalonym dochodem, ponieważ wpływałoby to w sposób bezpośredni na możliwości zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych innych świadczeniobiorców oczekujących wsparcia pomocy społecznej, przy czym posiadanymi środkami musiał organ dysponować przez cały rok 2017 . Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, strona internetowa - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów art. 38 ust. 2 w zw. z art.8 ust. 3 u.p.s. Sąd podkreślił, że zasiłek okresowy został prawidłowo przyznany skarżącemu w minimalnej wysokości gwarantowanej. Stanowisko w tym zakresie zostało uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości Sądu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyło przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd zauważył, że od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2018 r. skarżący pobierał zasiłek stały w kwocie 604 zł. Za marzec 2018 r. zasiłek został mu wypłacony w dniu 15 marca 2018r. Nadal decyzją z dnia 2 maja 2018 r. Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącemu zasiłek stały od 1 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2023 r., z uwagi na wydane w dniu 11 kwietnia 2018 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W dniu 4 kwietnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o zasiłek okresowy. Prawidłowo zatem organ przyjął dochód skarżącego z marca 2018 r. miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, który został skarżącemu wypłacony w dniu 15 marca 2018 r. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zawiera ona bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc została mu przyznana w określonej w decyzji wysokości. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie doszło do utraty dochodu w miesiącu kwietniu 2018 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 3 u.p.s., prowadzi do wniosku, że u skarżącego doszło do "utraty dochodu", ponieważ zasiłek stały za miesiąc kwiecień 2018 r. został przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 maja 2018 r., a w okresie od 16 marca 2018 r. do 15 maja 2018 r. skarżący nie otrzymał z tytułu zasiłku stałego żadnego dochodu, a zatem dochód skarżącego winien być ustalony z miesiąca złożenia wniosku i wtedy skarżącemu powinna zostać przyznana kwota zasiłku w kwocie od 317 zł do 418 zł; 2) art. 38 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu przy obliczaniu wysokości zasiłku okresowego jako dochodu za miesiąc kwiecień 2018 r. sumy przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z marca 2018 r. podczas gdy zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. w sytuacji utraty dochodu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca złożenia wniosku i w konsekwencji błędne obliczenie wysokości zasiłku okresowego przysługującego skarżącemu kasacyjnie. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesoweo, które miało istotony wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na błędną wykładnię określenia "utraconego dochodu" zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie zaakceptowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w konsekwencji błędnego naliczania skarżącemu dochodu uprawniającego go do uzyskania zasiłku okresowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 3 u.p.s., prowadzi do wniosku, że u skarżącego doszło do "utraty dochodu", jego dochód winien być ustalony z miesiąca złożenia wniosku i wtedy skarżącemu powinna zostać przyznana kwota zasiłku w kwocie od 317 zł do 418 zł; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodnoszące się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w skardze oraz w piśmie pełnomocnika z dnia 15 października 2018 r. bądź pobieżne, nienależyte przeanalizowanie zarzutów podniesionych w powyższych pismach, przez co rozstrzygnięcie jest arbitralne i niezrozumiałe. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez M.S. koncentrują się na niewłaściwym zastosowaniu przez organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organy ustalając jego dochód nieprawidłowo przyjęły sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z marca 2018r., zamiast z miesiąca złożenia wniosku tj. z kwietnia 2018r. Skarżący zwrócił uwagę na fakt utraty przychodu w kwietniu 2018r., bowiem w tym miesiącu nie wypłacono mu zasiłku stałego, który pobiera do marca 2018r., a następnie od maja 2018r. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie istotnie doszło do utraty przychodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W kwietniu 2018r. skarżący nie otrzymał zasiłku stałego ( ostatni pobrał w dniu 15 marca 2018r. ). Organy oraz Sąd I instancji ustalając kryterium dochodowe, nieprawidłowo przyjęły sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek okresowy ( z marca 2018r ), podczas gdy z uwagi na utratę przychodu ( zasiłku stałego ) w miesiącu złożenia wniosku ( w kwietniu 2018r. ) powinny ustalić dochód w oparciu o sumę przychodów z kwietnia 2018r. Wprawdzie w samej ustawie o pomocy społecznej nie zawarto definicji utraty dochodu, co jest odmiennym rozwiązaniem niż to, które obowiązuje w ustawie o świadczeniach rodzinnych, niemniej nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez "utratę dochodu", o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć sytuację w której dana osoba czy rodzina w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia uzyskiwała jakiś dochód, natomiast w miesiącu jego złożenia już go nie uzyskuje. Tak też interpretowane jest to pojęcie w judykaturze (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 28 kwietnia sygn. akt IV SA/Gl 1390/13, Lex nr 1535124; WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 110/14 Lex nr 1471320). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018r. I OSK 1708/17 Lex nr. 2471110 przyjęto, że za dochód utracony należałoby uznać taki dochód, który istniał w miesiącu poprzedzającym złożenie podania, a nie istnieje w miesiącu w którym wnioskuje się o pomoc. Definicja z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uznaje przychód nie należny za dany miesiąc, ale przychód z miesiąca niezależnie od tytułu i źródła uzyskania. Przychód ten ma być uzyskany, co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Ponieważ skarżący w kwietniu 2018r. nie otrzymała zasiłku stałego, czyli utracił dochód, okoliczność ta winna skutkować ustaleniem kryterium dochodowego w oparciu o sumę miesięcznych przychodów z miesiąca kwietnia 2018r. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 §1 P.p.s.a.).