I OSK 1708/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1576/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1576/16, oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...]r. nr [...]w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wójt Gminy H. rozpoznając wniosek M. M. z [...]r. decyzją z [...]r. nr [...]odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup żywności z uwagi na fakt, że osiągany przez niego miesięczny dochód wyniósł 1.078,21 zł netto, przekraczając tym samym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. . Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. decyzją z [...]r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ odwoławczy przy tym zweryfikował miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego ustalony przez organ pierwszej instancji na kwotę 321,21 zł uzyskiwaną z [...]ha przeliczeniowego na kwotę 241,14 zł uzyskiwaną z [...]ha przeliczeniowego. Różnica w sposobie ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego wynikała z modernizacji gruntów Obrębu Ł. przeprowadzonej [...]r. Organ odwoławczy uznał, że dochód wnioskodawcy z gospodarstwa rolnego powinien być obliczony poprzez ustalenie powierzchni gospodarstwa z [...] r. Różnica w sposobie ustalania dochodu wnioskodawcy nie wpłynęła jednak na nieprzekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Ponadto Kolegium wskazało, że w sprawie nie wystąpił szczególny przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego pomimo przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego, o którym to zasiłku mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". M. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1576/16 oddalił skargę M. M. . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy rozpatrując wniosek M. M. zobligowane były do obliczenia jego dochodu z [...] r. Pominięto jednak kluczową w tym zakresie kwestię, a to wynikającą z art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s. dodanego przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 lutego 2013 r. (Dz.U z 2013 r. poz. 509) zmieniającej u.p.s. z dniem 11 maja 2013 r., stanowiącego, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. A więc dochód z gospodarstwa rolnego należącego do M. M. , którego powierzchnia nie przekraczała 1 ha przeliczeniowego w ogóle nie powinien być uwzględniony przy ustalaniu dochodu kwalifikującego wnioskodawcę do uzyskania zasiłku celowego. Prawidłowo obliczony dochód wnioskodawcy w grudniu 2015 r. wynosił zatem 757,00 zł. Sąd wskazał, że wprawdzie stanowi to naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s., jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kwota ta i tak bowiem przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające wnioskodawcę do uzyskania świadczenia, o które się ubiegał. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego odmowa przyznania zasiłku celowego była więc w pełni uzasadniona. Sąd wskazał też, że organy słusznie uznały, że w sprawie nie wystąpił szczególny przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. M. M. , reprezentowany przez adwokata R. M. , wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyroku zarzucił naruszenie: a) art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że nie doszło do "utraty dochodu", gdy tymczasem w [...] r. skarżącemu został zmniejszony zasiłek stały z kwoty 604 zł na kwotę 481 zł, a tym samym z tego miesiąca (miesiąca złożenia wniosku, a nie miesiąca poprzedzającego) powinien być brany dochód skarżącego do ustalenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku i przy takiej wykładni rzeczonego przepisu (pomniejszenie kwoty zasiłku stałego rozumianej jako "dochód utracony") skarżący uzyskał podstawę do przyznania mu wnioskowanego zasiłku; b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów) oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego, organy podnosiły kwestię wykładni pojęcia "dochodu utraconego", interpretując jednak ten przepis na niekorzyść skarżącego, jakoby pojęcie to obejmowało jedynie sytuację całkowitej utraty któregoś ze źródeł dochodu, a nie sytuację, w której następuje uszczuplenie wysokości dochodu w ramach jednego źródła. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii się nie odniósł (a jest ona kluczowa), co w sposób zasadniczy utrudnia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, ale skoro Sąd przychylił się do ustaleń Kolegium w zakresie ogólnego dochodu skarżącego (ustalonego z [...] r. na kwotę 757 złotych), to znaczy, że zaakceptował również pogląd organu, co do pojęcia "utraty dochodu" w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.; c) art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na błędną wykładnię określenia "utraconego dochodu" zaprezentowaną przez Kolegium, a następnie zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki, a w konsekwencji błędnego naliczania skarżącemu dochodu uprawniającego go do uzyskania zasiłku (zarówno co do wysokości jak i okresu, za który dochód ten winien być ustalony), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 3 u.p.s., prowadzi do wniosku, że u skarżącego doszło do "utraty dochodu", jego dochód winien być ustalony z miesiąca złożenia wniosku ([...] r. – 634 zł) i wtedy nie przekroczyłby limitu uprawniającego do uzyskania zasiłku. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W piśmie z [...] r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 u.p.s., jak i przepisów postępowania, jednakże argumentacja obu podstaw kasacyjnych zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych odnoszącego się do utraty dochodu, o której mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o świadczenia wymienione w pkt 1 – 3 tego przepisu. Jak wskazuje się w doktrynie ustalenie sytuacji dochodowej następuje na podstawie krótkiego, bo miesięcznego, okresu. Ustawodawca wymaga przedstawienia dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a nawet dopuszcza możliwość wykazania dochodu z miesiąca wpłynięcia wniosku. To drugie rozwiązanie dotyczy utraty dochodu. Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, nie wiadomo również czy dochód należy traktować jako utracony począwszy od miesiąca, w którym nastąpiła utrata, czy dopiero od miesiąca następnego. Odwołując się do przyjętego przez ustawodawcę miesięcznego cyklu rozliczania dochodu, za dochód utracony należałoby uznać taki, który istniał w miesiącu poprzedzającym złożenie podania, a nie istnieje w miesiącu, w którym wnioskuje się o pomoc (I. Sierpowska, komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, stan prawny na 1 maja 2014 r., Lex). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2802/13 wskazano także, że definicja z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uznaje nie przychód należny za dany miesiąc, ale przychód z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania. Przychód ten ma być uzyskany, co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Rozwiązanie to podkreśla uzależnienie pomocy społecznej od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie. W rozpoznawanej sprawie na dochód skarżącego składał się m. in. zasiłek stały. W [...] r. – miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc skarżący otrzymał zasiłek stały w kwocie 604 zł. W [...] r. doszło do zmiany wysokości pobieranego zasiłku stałego na kwotę 481 zł. Organy administracyjne uznały, że pomimo zmiany w dochodzie skarżącego nie można przyjąć, że nastąpiła utrata dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Utrata dochodu odnosi się bowiem do przypadków całkowitej utraty dochodu a nie utraty dochodu w dotychczasowej wysokości pochodzącej z tego samego źródła. Z takim rozumieniem utraty dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie można się zgodzić. Skoro ustawodawca nakazuje do dochodu zaliczyć również zasiłek stały, to zmiany jego wysokości w okresie, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu, powinny zostać uwzględnione. Utrata dochodu, przy tym obejmuje nie tylko całkowitą utratę zasiłku stałego, ale również utratę części zasiłku stałego. Tylko takie rozumienie utraty dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., pozwala uwzględnić faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony w danym okresie. Brak jest podstaw prawnych do traktowania utraty dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. jako wyłącznie całkowitej utraty dochodu, z pominięciem utraty dochodu w dotychczasowej wysokości pochodzącej z tego samego źródła. Należało zatem podzielić zasadność zarzutu błędnej wykładni art. 8 ust. 3 u.p.s. Pomimo jednak tego, że autor skargi kasacyjnej ma rację w tym zakresie, naruszenie prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu bowiem jest wiadomo, że skarżący kasacyjnie ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od [...] r. Wysokość świadczenia rentowego w okresie od [...]r. do [...]r. wynosiła miesięcznie [...]brutto, a od [...]r. – [...]zł brutto (pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]r. znak [...]). Fakt ten jest znany Sądowi z urzędu, bowiem dokumenty dotyczące prawa skarżącego do renty w badanym okresie znajdują się w aktach sprawy o sygn. I OSK 1805/17, która została rozpoznana na posiedzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 12 stycznia 2018 r., a więc na tym samym posiedzeniu co sprawa niniejsza. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek wziąć pod uwagę również ten fakt i uczynić go elementem stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że dochód skarżącego kasacyjnie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe i w rezultacie nie można zarzucić organom poczynienia takich ustaleń, które niweczyłyby argumentację organów administracyjnych dotyczącą odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej z powodu nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jest zasadny, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do określenia "utraty dochodu", o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. i tak jak wskazuje autor skargi kasacyjnej należy rozumieć przyjęte przez Sąd ustalenia odnośnie do dochodu skarżącego jako nie uwzględniające niższej kwoty zasiłku stałego w [...]r. Jednakże z powodów wskazanych powyżej nie wpływa to na sytuację skarżącego jako osoby, która ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jego dochód przekracza kryterium dochodowe w kwocie 634 zł. Zasiłek celowy nie jest przy tym świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, z 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06, z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest o tyle niezasadny, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Warunkiem zastosowania dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Oddalenie albo odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów postępowania sądowego, w trakcie przewodu sądowego. Błędne zaś stosowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. i zarzucanych przepisów postępowania - jak wskazano powyżej – nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.