I OSK 2408/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjne skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 110/16 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 110/16 oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie 2015 r. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 2, art. 36 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 poz. 163 – dalej jako u.p.s.), w związku z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), § 2 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 08 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712) oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., odmówił E.K. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż E. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, nie jest też zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wnioskodawca choruje przewlekle, z uwagi na co przedstawia zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy. Ponadto w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dysponował zasiłkiem okresowym w kwocie 300,00 zł oraz dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 220,68 zł, co łącznie stanowi kwotę 520,68 zł. Ponieważ dochód E. K. wynosi mniej niż kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., kwalifikuje się on do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Dalej organ zauważył, iż udzielana pomoc musi być zgodna z zasadami i celami pomocy społecznej, celem zaś jest wsparcie osoby lub rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. Ponadto, jak art. 3 ust. 4 u.p.s. stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast art. 39 u.p.s. jedynie przykładowo wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Ma on zaspokoić niezbędną potrzebę bytową, o czym przesądza ust. 1 art. 39 u.p.s., to jest taką potrzebę, która związana jest z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych itp. Zdaniem organu opłata za prowadzenie rachunku bankowego do takich potrzeb nie należy. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek E. K. poczyniono starania w kierunku pozyskania dla niego karty przedpłaconej PKO, której użytkowanie nie generuje kosztów leżących po stronie jej posiadacza. Organ pozyskał informację o numerze rachunku bankowego PKO, dzięki któremu nastąpiłyby przelewy zasiłków na konto świadczeniobiorcy. Z informacji uzyskanych od wnioskodawcy wynika, że otrzymał przesyłkę z numerem PIN do założonej karty, jednakże nie pobrał przesyłki z zawartością karty przedpłaconej. Organ był w gotowości od dnia 18 maja 2015 r., by przekazywać środki na wskazany przez PKO BP rachunek załączony do karty przedpłaconej. Przeszkoda do takiego przelania środków powstała po stronie E. K. w wyniku jego zaniedbania i braku dochowania należytej staranności w dbałości o sprawy własne będące poza obszarem wpływu i możliwości organu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K., kwestionując twierdzenia organu, iż ponosi winę za nieodebranie karty przedpłaconej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, uwzględniając posiadane środki finansowe, strona postępowania może sama ponosić miesięczne koszty prowadzenia rachunku bankowego, tym bardziej, iż jest to kwota 11,06 zł, a więc mieści się w możliwościach finansowych. Ponadto, ponoszenie opłat za prowadzenie konta bankowego, w świetle art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, a jej poniesienie przez organ pomocy społecznej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami pomocy społecznej wskazanymi w art. 2 - 4 u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. K. podniósł, iż z otrzymanych świadczeń – zasiłku okresowego – nie jest w stanie wygospodarować kwoty na opłacenie rachunku bankowego. Podkreślił, iż wnioskowana pomoc jest mu niezbędna i konieczna na opłacenie rachunku bankowego bez którego nie mógłby otrzymywać zasiłków, bowiem kasy w placówkach MOPR-u zostały zlikwidowane, a karta przedpłacona nie została mu doręczona. Zdaniem strony niezrozumiałe jest, iż organ odmawia mu pomocy na opłacenie prowadzenia rachunku bakowego, a jednocześnie zgadza się na wystawienie na swój koszt karty przedpłaconej. Wskazał, iż koszt prowadzenia rachunku bankowego pokrywał ze środków pożyczanych od sąsiadki. Dalej skarżący wyjaśnił, iż kartę przedpłaconą otrzymał dopiero w dniu 23 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną wyjaśniając, że zasadniczo posiadanie rachunku bankowego i ponoszenie związanych z tym opłat stanowi realizację dodatkowej potrzeby bytowej, a nie potrzeby o niezbędnym, podstawowym znaczeniu. Niemniej jednak może zaistnieć sytuacja, gdy beneficjent pomocy społecznej w pewien sposób zostanie niejako zmuszony do założenia rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobrania środków pieniężnych przyznawanych mu z pomocy społecznej w innej formie niż przelewem na rachunek bankowy. W takiej sytuacji, gdy na beneficjenta pomocy społecznej został obiektywnie nałożony obowiązek posiadania wspomnianego rachunku przez organy pomocy społecznej, opłaty wnoszone na rzecz banku mogłyby podlegać zwrotowi w ramach przepisów o zasiłku celowym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, posiadanie rachunku bankowego nie było konieczne do wypłacania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. Sąd zauważył, że z dniem 1 stycznia 2015r. uległy likwidacji kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., niemniej Ośrodek ten umożliwia wypłatę świadczeń na kilka innych sposobów w tym m.in. za pomocą karty przedpłaconej lub gotówką za pomocą czeku elektronicznego realizowanego w dowolnym oddziale (bezpłatnie) lub agencji PKO BP, a także przekazem pocztowym. Istniała zatem możliwość wypłaty skarżącemu przyznanych świadczeń w inny sposób niż przelewem na należący do niego rachunek bankowy. Jakkolwiek, z akt sprawy wynika, iż skarżący nie otrzymał na czas karty przedpłaconej mimo podpisania stosownej umowy z ośrodkiem pomocy społecznej, nie oznacza to w ocenie Sądu, iż w przypadku wcześniejszej likwidacji konta bankowego byłby pozbawiony dostępu do przyznawanej mu pomocy. Mógłby w tej sytuacji skorzystać z innych, nieobciążających go finansowo sposobów wypłat zasiłków (np. czek elektroniczny, przekaz pocztowy). Sąd stwierdził, że w przypadku E. K. posiadanie rachunku bankowego nie było niezbędną potrzebą, a jedynie potrzebą ułatwiającą funkcjonowanie i odbiór uzyskiwanych świadczeń, które jednak mogłyby być mu wypłacane w inny sposób. Jak trafnie zauważył organ I instancji potrzeby, o których mowa w przepisie art. 39 ust. 1 u.p.s., to minimalne potrzeby życiowe, których zaspokojenie jest niezbędne dla codziennej egzystencji jednostki warunkach nienaruszających godności człowieka. Nie będą to więc te potrzeby, które wiążą się wyłącznie z podniesieniem komfortu, czy też wygody osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Stąd też Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że wnioskowana przez E. K. pomoc nie dotyczyła potrzeb określonych w art. 39 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie dokonywał oceny podnoszonej przez skarżącego i organ I instancji kwestii przyczyn nieodebrania przez E. K. przesłanej mu przez organ karty przedpłaconej, albowiem nie miała ona jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego kolejno w miesiącu maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie 2015 r., nie jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, 2. art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na niesłusznym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie 2015 r., nie mieści się w pojęciu niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie jest celem pomocy społecznej, 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nie przeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nie uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, tj. konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych skarżącemu z pomocy społecznej w formie gotówkowej, i w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami prawa skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającą go decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r. i w konsekwencji przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. upatruje w nieprzeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nie uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, tj. konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych skarżącemu z pomocy społecznej w formie gotówkowej i w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym i niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Należy przypomnieć, że nie jest zresztą rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje taką możliwość jedynie uzupełniająco, a to uzupełniające postępowanie dowodowe może dotyczyć wyłącznie dowodów z dokumentów, może być przeprowadzone tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i gdy nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych dokumentów, z których przeprowadzenia dowodu zaniechał Sąd I instancji. Z uwagi na kognicję sądów administracyjnych sądy te nie prowadzą postępowania administracyjnego, tylko badają, czy organy prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym czy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Skarżący kasacyjnie wprawdzie wskazał na naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale nie podał jakie dowody zostały przez organ pominięte przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy w związku z tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Co do konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych z pomocy społecznej w formie gotówkowej, to jak wskazał Sąd I instancji i czego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. umożliwia wypłatę świadczeń na kilka innych sposobów w tym m.in. za pomocą karty przedpłaconej lub gotówką za pomocą czeku elektronicznego realizowanego w dowolnym oddziale (bezpłatnie) lub agencji PKO BP, a także przekazem pocztowym. Istniała zatem możliwość wypłaty skarżącemu przyznanych świadczeń w inny sposób niż przelewem na należący do niego rachunek bankowy. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego, nie jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powołanych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z powyższym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Nie może tym samym zabezpieczać wyłącznie stale rosnących potrzeb skarżącego oraz uwzględniać wszystkich zgłaszanych przez niego roszczeń. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie od dawna objęty jest pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest mu dodatek mieszkaniowy i zasiłek okresowy. Zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na prowadzenie rachunku bankowego i nie ma podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie kwestionowanych przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stanowi tak art. 254 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. (zob. art. 1 pkt 70 noweli z kwietnia 2015 r.) i mającym zastosowanie do spraw wszczętych od tej daty, przy czym w orzecznictwie, jeszcze przed zmianą § 1 tego przepisu, przyjęto, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego.