III SA/Kr 489/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2018 r. nr [....] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami skargę oddala Decyzją z dnia 27 lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.2017.665), dalej jako "k.k.w.", art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2017.978), dalej jako "u.k.p." oraz działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2017 r., nr [...], wydaną przez Starostę i orzekającą o cofnięciu R. T. uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. ABT Nr [...] wydane przez Starostę z wyłączeniem kat. B. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] 2017 r. wydał decyzję, w której orzekł o cofnięciu R. T. (dalej jako "skarżący") uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat, ABT w wyłączeniem kat. B. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Sądu Rejonowego II Wydział Karny z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt [...], orzekający wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. B na okres 36 miesięcy, tj. od 2.09.2017 r. do 2.09.2020 r. Mając na uwadze treść wyroku oraz art. 182 § 2 k.k.w., organ cofnął skarżącemu uprawnienia w odpowiednim zakresie. Jednocześnie podkreślił, że po upływie okresu, na który zostało cofnięte uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi, kierowca może ubiegać się p przywrócenie prawa jazdy, z zastrzeżeniem art. 49 ust. 1 pkt 3 lit a u.k.p. Od decyzji Starosty skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił, że bezprawnie odmówiono mu wydania prawa jazdy kat. B, gdyż orzeczony wobec niego prawomocnym wyrokiem sądu środek karny nie obejmuje swoim zakresem kat, B, a stosownie do art. 182 § 2 k.k.w. organ zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień tylko w orzeczonym zakresie. Skarżący dodał także, iż w Starostwie Powiatowym w Wydziale Komunikacji i Transportu pracownica powoływała się na art. 12 ust. 2 u.k.p. w kwestii braku możliwości wydania prawa jazdy kat. B. Według skarżącego przepis ten dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie już je posiadających. Decyzji Starosty skarżący zarzucił ingerencję w wyrok sądu powszechnego poprzez modyfikację orzeczonego środka karnego. Skarżący powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt l KZP 29/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję, W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie orzeczono o cofnięciu uprawnienia w zakresie kat. B, jednak cofnięcie uprawnienia w zakresie kat. A skutkuje niemożnością wydania prawa jazdy kat. B. Informacje przekazane skarżącemu przez pracownicę Starostwa Powiatowego, w ocenie SKO, należy uznać za prawidłowe. Wynika ona jednoznacznie z art. 12 ust. 2 u.k.p., w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy o kierujących pojazdami z dnia 24 sierpnia 2014 r., która sprecyzowała, iż przepis ten ma odniesienie nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy, lecz również do osoby żądającej zwrotu zatrzymanego prawa jazdy określonej kategorii, co wcześniej było sporne. Kolegium powołało się także na racjonalizację powyższej zmiany, wskazując, iż celem ustawodawcy było niedopuszczenie do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem, przez prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p, nie dopuszcza uznania administracyjnego, zatem organ jest zatem zobligowany do jego zastosowania. W ten sposób, zdaniem SKO, ustawodawca rozszerza skutki orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na pozostałe kategorie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego oraz nakazanie wydania mu dokumentu stwierdzającego jego uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. poprzez jego zastosowanie mimo jego niekonstytucyjności oraz art, 182 k.k.w. poprzez jego błędną interpretację. Zdaniem skarżącego literalna wykładnia art. 182 § 2 k.k.w, rozstrzyga, że cofnięcie uprawnień, jak i możliwość ich wydania w zakreślonym przez sąd karny okresie dotyczy tylko i wyłącznie tych uprawnień, które objęte zostały zakazem w wyroku karnym. Jakakolwiek ingerencja organu administracji publicznej w tym zakresie jest prawnie niedopuszczalna. Ponadto skarżący podnosi, iż odmowa wydania prawa jazdy kat. B na podstawie art. 12 ust, 2 u.k.p. jest dokonaniem przez organ oceny wyroku karnego w zakresie orzeczenia o środku karnym i nieuprawnionym "orzeczeniem" zakazu prowadzenia pojazdów pozostałych kategorii. Zdaniem skarżącego art. 12 ust. 2 u.k.p, jest niekonstytucyjny ze względu na wprowadzenie dodatkowej sankcji administracyjnej w postaci uniemożliwienia skazanemu kierowania wszelkimi pojazdami (co stanowi karanie ponad karę z wyroku karnego), a nadto naruszenie zasady ne bis in idem oraz zasady, że o karach i środkach karnych może orzekać tylko sąd powszechny. Równoczesne zastosowanie środka karnego oraz powyższej swoistej sankcji administracyjnej stanowi, zdaniem skarżącego, nieproporcjonalną ingerencje państwa w prawa i wolności obywatelskie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wskazał, iż podstawą prawną decyzji były art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Kwestionowany przez skarżącego art. 12 ust. 2 nie został w ogóle przez organy zastosowany. Na podstawie powołanego przepisu udzielono jedynie skarżącemu w Starostwie Powiatowym poprawnej informacja co do możliwości wydania prawa jazdy, jednak nie stanowił on podstawy wydanych decyzji. Kolegium podkreśliło, iż powołany przez skarżącego w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16, w którym sąd uznał art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p, za niekonstytucyjny, rozstrzygał sprawę w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy, Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w sprawie cofnięcia skarżącemu posiadającemu prawo jazdy kat. ABT uprawnienia do kierowania pojazdami z wyłączeniem kat. B na okres 3 lat, tj. od 2.09.2017 r. do 2.09.2020 r., zatem organ orzekł zgodnie z zakresem środka karnego orzeczonego w wyroku sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednak nie jest związany zarzutami j wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazuje uchybienia uprawniające sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Uznanie, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw, skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny ustalony przez organ nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd Rejonowy II Wydział Karny wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzuconego mu czynu, stanowiącego przestępstwo z art. 178a § 1 Kodeksu karnego i wymierzył mu karę grzywny, a także na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z wyłączeniem z tego zakazu pojazdów określonych kategorią B prawa jazdy i na mocy art. 64 § 3 Kodeksu karnego zaliczył oskarżonemu na poczet tego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 2.09.2017 r. Konsekwencją powyższego wyroku było zastosowanie przez sąd art. 182 § 1 k.k.w.: "W razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony", Organ l instancji został tym samym zobligowany do zastosowania § 2 powołanego przepisu: "Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu" oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w brzmieniu "Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów". Powołane przepisy stały się podstawą decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kąt, ABT z wyłączeniem kat. B. Zatem organ cofnął skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat, AT, natomiast pozostawił mu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B. Jest to decyzja w pełni zgodna z wyrokiem sądu karnego. Skarżący odwołał się od niej, wskazując, iż przekroczony został zakres orzeczonego środka karnego poprzez niewydanie prawa jazdy kat. B. Zarzut ten, rozwinięty został następnie do stwierdzenia niekonstytucyjności art, 12 ust. 2 u.k.p. Stał się także podstawą skargi. Tymczasem kwestia wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji. Organ l instancji ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu nie odniósł się nawet do możliwości wydania skarżącemu takiego dokumentu. Art. 12 ust. 1 pkt 2 stanowi, iż "Prawo jazdy nie może być wydane osobie: w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu". Natomiast stosowanie do art, 12 ust. 2 pkt 1 "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii; B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A". Słusznie organ II instancji w odpowiedzi na skargę zauważył, że powołany wyżej przepis, niekonstytucyjny w ocenie skarżącego, nie był w ogóle podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nie został także w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zastosowany. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując decyzję organu l instancji, wcale nie podało jako podstawy prawnej swego stanowiska art, 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. Przepis ten rzeczywiście został przywołany i analizowany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jednak wynikało to jedynie z faktu, iż skarżący odniósł się do niego w odwołaniu. Treść tego przepisu nie mogła mieć natomiast wpływu na utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji. Skarżący został co prawda poinformowany przez pracownicę Starostwa Powiatowego, że z uwagi na brzmienie art. t2 ust, 2u.k.p, me będzie mógł otrzymać dokumentu poświadczającego uprawnienia do kierowania pojazdami kat, B, jednak nie było to elementem rozstrzygnięcia organu I instancji i niezależnie od poprawności udzielonej informacji nie mogło stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO wyjaśniło jedynie, dlaczego przekazana w Starostwie informacja jest prawidłowa, ale skarżący nie otrzymał decyzji odmawiającej wydania prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Podkreślić należy, iż powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16 dotyczy kontroli decyzji orzekającej właśnie o odmowie wydania prawa jazdy określonej kategorii, a nie - jak w powyższej sprawie - cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd nie ma wątpliwości, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są zupełnie nieadekwatne do treści zaskarżonego aktu, a przepis, którego konstytucyjność skarżący kwestionuje, nie stanowi podstawy prawnej wydanej decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wyjście przez Sąd poza granice danej sprawy, niedopuszczalne z punktu widzenia przytoczonego wcześniej art. 134 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia przez organy art, 182 § 2 k.k.w. jest niezasadny, gdyż jak wyżej wspomniano, cofnięte zostało uprawnienie do kierowania pojazdami dokładnie tych kategorii, jakie wskazane zostały w wyroku sądu karnego, tj. uprawnienie do kierowania pojazdów mechanicznych kat. ABT z wyłączeniem kat. B. Podkreślić należy, że czym innym jest uprawnienie a czym innym jest dokument je potwierdzający, Organy w powyższej sprawie orzekały o cofnięciu uprawnień, natomiast skarżący kwestionuje niewydanie dokumentu, co nie było przedmiotem decyzji administracyjnej. Na marginesie należy dodać, iż twierdzenia skarżącego kwestionujące wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak możliwości uzyskania prawa jazdy kat. B w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów kat. A na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p., nie są zasadne. Brzmienie powołanego przepisu, znowelizowane ustawą z dnia 24 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U.2014.970), nie pozostawia wątpliwości, iż interpretowany przepis odnosi się nie tylko do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy, lecz także do tych, którzy domagają się wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenia uprawnienia. Po zmianie przepisu, niejednolite dotychczas orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych po dniu 25 października 2015 r. (data wejścia w życie nowej wersji przepisu) zostało w większości ujednolicone. Obecny stan prawny nie pozostawia żadnych wątpliwości i wystarczy jego literalna wykładnia, art. 12 ust. 2 u.k.p., by organy administracji publicznej były zobligowane zadecydować o niewydaniu prawa jazdy kat. B osobie, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów kat. A - tak jak w przypadku skarżącego, (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 433/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 834/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 530/13, publ., http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena konstytucyjności art. 12 ust. 2 u.k.p. nie należy do organów administracji publicznej, które nie mają możliwości odmowy zastosowania obowiązujących przepisów ustawy. Oceny konstytucyjności powołanego przepisu ustawy, może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny. W powyższej sprawie sporny przepis nie był jednak podstawą prawną wydanych decyzji, gdyż jak powyżej wskazano, organy nie orzekały w sprawie wydania prawa jazdy, a jedynie cofnięcia uprawnień. Nie dopatrując się naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, a zarzuty podniesione w skardze uznając za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.