II SA/Gd 395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Powiatu nr [..] z dnia 6 listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez A. prawa użytkowania części nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 0,0780 ha, obręb [..], stanowiącej własność Powiatu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 5 października 2016 r. A. zwrócił się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 0,0780 ha, obręb [..], stanowiącej własność Powiatu wskazując, że w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego nie została wydana decyzja likwidacyjna podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), dalej jako u.r.o.d. Wnioskodawca podał, że nieruchomość jest użytkowana przez Rodzinny Ogród Działkowy w W., który powstał w roku 1969, od 1982 r. na nieruchomości objętej wnioskiem. Zajęcie działki nr [.] nastąpiło wraz z utworzeniem na sąsiedniej działce nr [..] pracowniczego ogrodu działkowego na podstawie wydanej dla tego gruntu decyzji Naczelnika Miasta z dnia 19 lipca 1982 r., o przekazaniu jej w użytkowanie A. Wojewódzkiemu Zarządowi w G. Decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. Zarząd Powiatu odmówił stwierdzenia nabycia przez wnioskodawcę prawa użytkowania części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy grunt, wchodzący w skład pasa drogowego drogi powiatowej nr [..], został przekazany na rzecz Powiatu decyzją Wojewody z dnia 3 czerwca 2009 r. Zgodnie zaś z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego z dnia 2 listopada 2016 r., działka ta znajduje się w obszarze jednostki terytorialnej T7, w liniach rozgraniczających podstawowego układu dróg i ulic. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr Vk/XXX/305/2008 (Dz. Urz. Woj.. z 2009 r. nr 32 poz. 619) wschodni fragment działki oznaczony jest symbolami 04KDZ1/2 i 05KDZ1/2 – drogi zbiorcze, publiczne. W związku więc z tym, że objęta wnioskiem o użytkowanie część działki nr [..] stanowi drogę publiczną, teren ten wyłączony jest z powszechnego obrotu i nie jest możliwe orzeczenie nabycia prawa jej użytkowania. Niezależnie od powyższego organ uznał, że działka nr [..] nigdy nie stanowiła lokalizacji ogrodu działkowego zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. – decyzja lokalizacyjna Naczelnika Miasta z dnia 19 lipca 1982 r. dotyczyła bowiem wyłącznie działki nr [..]. W ocenie Zarządu Powiatu o lokalizacji na przedmiotowej działce ogrodu działkowego nie może także świadczyć posadowienie na niej ogrodzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego, gdyż wykonanie tego elementu infrastruktury ogrodowej stanowiło bezprawne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Na skutego rozpoznania odwołania wniesionego przez A., decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę Zarządu Powiatu, że Rodzinny Ogród Działkowy został zlokalizowany wyłącznie na działce nr [..], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1982 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepisy tej ustawy odnoszą się bowiem do pojęcia "lokalizacja" ogrodu działkowego, zatem nie ulega wątpliwości, że ogród ten mógł powstać jedynie na konkretnej nieruchomości wskutek wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej o jego lokalizacji. Także przepis art. 75 ust. 1 u.r.o.d. wymaga "zlokalizowania" ogrodu działkowego na nieruchomości, a nie jak twierdzi strona, jej "zajęcia". W związku z tym, że decyzja lokalizacyjna nie została wydana w stosunku do działki nr [..], nie jest możliwe uznanie, że został na niej zlokalizowany rodzinny ogród działkowy, a w konsekwencji stwierdzenie nabycia prawa jej użytkowania na skutek zaniechania wydania przez właściciela gruntu decyzji likwidacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, pozostałe argumenty organu pierwszej instancji zostały też zaaprobowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. – Okręg w G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 6 i 7 u.r.o.d., na skutek błędnego przyjęcia, że użyty w art. 75 ust. 1 termin "zlokalizowany" w odniesieniu do rodzinnego ogrodu działkowego, nalży utożsamiać z jego lokalizacją na danej nieruchomości na podstawie odrębnej decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem zdaniem skarżącego przepis ten dotyczy fizycznego umiejscowienia rodzinnego ogrodu na określonej nieruchomości. Fakt, że ustawa nie definiuje omawianego pojęcia wymaga, aby rozumieć je w znaczeniu powszechnym, a więc oznaczającym, że dany obiekt jest położony lub znajduje się (fizycznie) w określonym miejscu. Błędnie też przyjęto zdaniem strony, że fakt posadowienia na przedmiotowej działce ogrodzenia ogrodu rodzinnego nie oznacza lokalizacji na tym terenie samego ogrodu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.r.o.d. rodzinny ogród działkowy to obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowy, wyposażone w infrastrukturę ogrodową, w skład w której wchodzą m.in. ogrodzenia (art. 2 pkt 9 ustawy). Infrastruktura ogrodu w postaci ogrodzenia stanowi zaś jego integralną część, co oznacza w konsekwencji, że każda lokalizacja infrastruktury ogrodowej jest jednoznaczna z lokalizacją ogrodu działkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Powiatu odpowiadają prawu. Kontrolą legalności została objęta decyzja Zarządu Powiatu nr [..] z dnia 6 listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez A. prawa użytkowania części nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 0,0780 ha, obręb [..], stanowiącej własność Powiatu. Podstawą zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania inicjującego postępowanie administracyjne był przepis art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 19 grudnia 2016 r., może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W świetle przytoczonych przepisów zasadne jest twierdzenie, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 u.o.r.d. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenia nabycia prawa nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy na gruncie publicznym został zlokalizowany rodzinny ogród działkowy oraz, czy w stosunku do niego w odpowiednim czasie została wydana decyzja o likwidacji, czy też nie. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że ogród działkowy, o którym mowa w ww. przepisach powstał, został wpisany jako ogród stały do rejestru pod konkretnym numerem i nadal istnieje, a przy tym nie została wydana w zakreślonym terminie decyzja o jego likwidacji. Sporną w istocie kwestią jest natomiast, jaką powierzchnię zajmuje ten ogród, w szczególności, czy obejmuje on swoim zakresem działkę nr [..] wskazaną we wniosku, na tym się bowiem koncentrują zarzuty skargi przywołujące argumenty odnośnie do pojęcia "lokalizacji". Jak wynika z akt sprawy ROD został zlokalizowany na działce nr [..], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1982 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Na podstawie art. 8 tej ostatniej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie A. Grunty te pozostają własnością Państwa. Na mocy zaś art. 11 ust. 1 i 2 tego aktu na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Z tego wynika, że stosując powołane przepisy właściwy organ dokonywał lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego, która polegała na wskazaniu miejsca, w którym miał on powstać. Świadczy o tym nie tylko treść przytoczonych przepisów, lecz także rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 1982 r., w której wprost wskazano, że przekazany w użytkowanie A. Wojewódzkiemu Zarządowi w G., zostaje "teren położony w W. przy ul. Mjr. S., oznaczony katastralnie obr. [..] dz. [..] o powierzchni 7.74,78 ha, objęty księgą wieczystą prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne karta [..] – na założenie pracowniczego ogrodu działkowego, który winien być zagospodarowany zgodnie z postanowieniami ustawy". Zdaniem sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że skoro ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych posługuje się pojęciem "lokalizacja", to w odniesieniu do ogrodu działkowego oznacza, że ogród taki może zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w decyzji administracyjnej. Wskazuje na to analiza art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Pierwszy z przepisów przewidywał, że grunty pod ogrody są przekazywane nieodpłatnie w użytkowanie, a art. 11 ustawy łączył przekazanie takiego gruntu z powstaniem czasowego pracowniczego ogrodu działkowego, przy czym należy stwierdzić, że formą czynności prawnej zastrzeżoną dla wywołania określonego w cytowanej ustawie skutku tj. powstania czasowego pracowniczego ogrodu działkowego mogła być jedynie decyzja administracyjna, jako akt o charakterze konstytutywnym. Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie w takiej decyzji, jakiego gruntu dotyczy oddanie w użytkowanie, a więc w konsekwencji utworzenie ogrodu. Z tego sąd wywodzi, że skoro w decyzji administracyjnej oddającej w użytkowanie na cele ogrodu organ wskazał grunt, to przyznanie praw rzeczowych dotyczy tylko i wyłącznie tego gruntu. Reasumując, lokalizacja w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym posługuje się ustawodawca zarówno a ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych jak i ustawie o ogrodach rodzinnych winna być rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego terenu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazał skarżący Związek, "zajęcie działki nr [..] nastąpiło wraz z utworzeniem na sąsiedniej działce nr [..] pracowniczego ogrodu działkowego", nie jest przy tym jednak wiadome, jaka była podstawa prawna takiego działania. Tymczasem skoro decyzja z dnia 1982 r. lokalizowała ogród działkowy na działce nr [..], to tylko w obszarze powierzchni tej działki możliwe był utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przekroczenie tych granic możliwe by było jedynie na mocy szczególnych postanowień decyzji bądź przepisów prawa, co jednak nie miało miejsca. Z przedstawionych względów nie sposób też podzielić stanowiska skarżącego co do tego, że skoro na wnioskowanej działce znajduje się ogrodzenie ogrodu, które wchodzi w skład infrastruktury ogrodowej, tworzącej jego obszar, świadczy to o zlokalizowaniu na tym terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, konkretyzująca miejsce powstania ogrodu. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje przyległe mu tereny, nawet na cele związane z jego funkcjonowaniem, gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 u.o.r.d. konieczne jest nie stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród. Fakt samowolnego zajęcia działki sąsiedniej nr [..], przy okazji tworzenia ogrodu na działce objętej lokalizacją, a nawet funkcjonowanie ogrodu na takiej nieruchomości, nie może zostać uznane za lokalizację rodzinnego ogrodu działkowego, z którym związane jest uprawnienie do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 u.o.r.d. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, jak zasadnie podniósł to organ pierwszej instancji, że przedmiotowa działka stanowi grunt wchodzący w skład pasa drogowego drogi powiatowej i znajduje się w liniach rozgraniczających podstawowego układu dróg i ulic. Kwestie związane z drogami publicznym, w tym ich własnością, reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) statuując w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei pas drogowy definiowany jest w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Dlatego też zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki NSA z dnia: 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; 8 listopada 2017 r, sygn. akt I OSK 56/16; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14 – dostępne w CBOSA). W świetle tego przyjdzie stwierdzić, że według prawidłowych i w istocie niekwestionowanych ustaleń organu działka nr [..] stanowi część drogi publicznej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż ich własność należy do Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz do właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy odpowiednio w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Oznacza to, że własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznymi, jak również nieruchomości drogowe nie mogą być obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że na działce nr [..] nigdy nie mógł zostać zlokalizowany rodzinnych ogród działkowy, w rozumieniu wskazanym powyżej, jak również nie jest możliwe na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.o.r.d. stwierdzenie nabycia przez A. - Okręg w G. prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania tego terenu. Podsumowując, zdaniem sądu nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. W szczególności w sprawie prawidłowo ustalono, że decyzją z dnia 19 lipca 1982 r. właściwy organ dokonał lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego, i że lokalizacja ta swoim zakresem obejmowała wyłącznie teren położony w granicach działki nr [..]. Nie sposób przy tym uznać naruszenia art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a., albowiem również organ drugiej instancji dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i zasadnie decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, za podstawę rozstrzygnięcia biorąc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Fakt, że poczynione ustalenia i wydane w ich konsekwencji rozstrzygnięcia nie są zgodne z oczekiwaniami strony nie stanowi podstawy do ich uchylenia. Organy rozpatrujące sprawę dokonały także prawidłowej wykładni przepisów ustawy i w jej następstwie zastosowały prawo materialne do ustalonego stanu faktycznego, stwierdzając w konsekwencji, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez A. prawa użytkowania działki objętej wnioskiem. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański, działając na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.