VII SA/Wa 2934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Pani D. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan faktyczny wskazując, że decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani D. K., nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Grupie Inicjatywnej Budowy Kanalizacji Wydziałowi Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy w [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej kanalizację os. [...] + kanały sanitarne 0 200-300 mm, 200-315 mm, łączna długość sieci - 6,966 m pasem roboczym 7 m, czasowe zajęcie terenu 4,9 m zgodnie z przebiegiem ulic: [...], [...], [...], [...], [...] oraz terenami prywatnymi zgodnie z zestawieniem, na działkach położonych w W., przy ul. [...] nr ewid. gruntów jezdnie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] - w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w W.. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Pani D. K.. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ II instancji dalej wskazał, że przepisem prawa, który ma podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/10; wyrok NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt 339/06). Zdaniem organu odwoławczego legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej przed [...] lipca 2003 r. wywodzić należy z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok NSA w Warszawie z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Organ odwoławczy zauważa, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazała, że skarżąca - Pani D. K. - swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr ewid. [...], wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w miejscowości W.. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporna inwestycja obejmuje budowę kanalizacji os. [...] + kanały sanitarne 0 200-300 mm oraz 200- 315 mm, zgodnie z przebiegiem ulic: [...], [...], [...], [...], [...] w W.. Zdaniem organu II instancji z analizy dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja nie przebiega przez działki nr ewid. [...] oraz [...] stanowiące własność skarżącej Pani D. K. [zob. Projekt Techniczny; tom 1; orientacja; Kanały Sanitarne "A", "B" – [...]; rys. nr 1; Projekt techniczny (dane do II etapu inwestycji), tom II; Mapa sytuacyjno - wysokościowa Kanalizacja Sanitarna miasta W.; Sytuacja nr 11; rys. nr 6; Projekt techniczny tom III, cz. 1, 2 i 3, Mapa sytuacyjno - wysokościowa, Kanalizacja Sanitarna m. W.; sytuacja nr 11 rys nr 12]. Powyższe potwierdza pismo Starostwa [...] w [...] z 26 maja 2015 r., znak: [...], z którego wynika, że "w zasobach archiwalnych znajduje się uzgodniona dokumentacja projektowa, zaewidencjonowana pod nr [...] z dnia 19.03.1997 r. dotyczący kanalizacji sanitarnej w m. W. obiekt "Kanały sanitarne "A" i "B" – [...]. Swoim zakresem nie obejmuje jednak działki będącej przedmiotem postępowania (...) w roku 2000 pod numerem sprawy [...] w dniu 2.11.2000r została uzgodniona linia napowietrzna NN, kabel energetyczny NN zasilający pompownię położoną na działce [...] W. Obr. [...]" Mając na uwadze powyższe należy stwierdzono, że Pani D. K. może bez przeszkód zagospodarować należące doń nieruchomości, w sposób dopuszczalny dotychczas, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. Wobec powyższego stwierdzono, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r., znak: [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stąd też należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...] i umorzyć postępowanie w organu pierwszej instancji, jako zainicjowane wnioskiem pochodzącym od nieuprawnionego podmiotu. Skargę na tę decyzję złożyła D. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 85 k.p.a.. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a to ustalić, że sporna inwestycja a zwłaszcza "przepompownia ścieków" znajduje się na nieruchomości skarżącej. - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez całkowity brak logiki w rozumowaniu organu. Organ bezpodstawnie twierdzi, że D. K. nie ma przymiotu strony postępowania mimo, że przecież była ona adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. - naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezwykle przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. - naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że D. K. nie jest stroną postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, W ocenie skarżącej wszystkie ww. uchybienia skutkowały naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc te zarzuty wnosiła o wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia orzeczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji na nieruchomości skarżącej - art. 145a § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie organu I instancji, z uwagi na fakt, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności przywoływanej wcześniej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. Na wstępie wskazać należy, że chociaż co do zasady skarga okazała się skuteczna, nie można było uwzględnić wniosku skarżącej co do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie, gdyby organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Formalny charakter kontroli drugoinstancyjnej jest przeszkodą w zastosowaniu instytucji przewidzianej w art. 145a § 1 p.p.s.a. Dalszą konsekwencją charakteru rozstrzygnięcia podjętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zakres kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postepowaniu. Rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku interesu prawnego D. K. we wszczęciu postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r., znak: [...] jest prawidłowe. Porządkowo przypomnieć należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W judykaturze podkreśla się, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (wyr. NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15). Dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczono zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Podkreśla się, że wprowadzenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego (lex generalis), jakim pozostał art. 28 k.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zawężenie to, chociaż zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania, jednak sytuacje takie należy traktować jako wyjątkowe. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ II instancji uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego ponieważ inwestycja określona w kwestionowanej decyzji nie obejmuje działki skarżącej ([...]). W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne. Po pierwsze nie ulega wątpliwości, że na działce [...] znajduje się pompownia. Wynika to nie tylko z twierdzeń skarżącej ale również z cytowanego przez organ odwoławczy pisma Starostwa Powiatowego w W., wskazującego na podłączenie kabla elektrycznego w celu zasilenia pompowni położonej na działce [...]. Na istnienie tego obiektu wskazują również dostępne w internecie zdjęcia satelitarne. Niewątpliwie pompownia musi łączyć co najmniej dwa kanały sanitarne, których przebieg nie jest znany. W związku z tym problem w niniejszej sprawie polega na tym aby ustalić, czy przedmiotowa pompownia była objęta kwestionowaną przez skarżącą decyzją. Nie można wykluczyć, że jest ona efektem odstępstwa od decyzji z [...] lipca 1997 r., efektem samowoli budowlanej lub stanowi przedmiot odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te niewątpliwie należało wyjaśnić, bowiem usytuowanie pompowni na działce skarżącej powoduje istnienie interesu prawnego w postepowaniu dotyczącym tej pompowni. Organ odwoławczy temu zagadnieniu nie poświęcił należytej uwagi. Drugą okolicznością, na która organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę jest fakt, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę działka skarżącej miała inną numerację. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z 1998 r. wyrażającego zgodę na budowę kanalizacji i przepompowni wynika, że skarżąca była właścicielką działki przy ul. [...] nr [...]. Kwestionowana inwestycja niewątpliwie obejmowała również posesję przy ulicy [...], co również przyznawało by skarżącej przymiot strony. Mogło się co prawda tak zdarzyć, że pierwotna działka przy ul. [...] została podzielona i skarżąca zbyła działkę położoną bezpośrednio przy ulicy [...], pozostając jedynie właścicielką działek [...] i [...]. Okoliczność ta winna jedna być wyjaśniona przez organ odwoławczy. Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. doszedł do przekonania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczętym postepowaniu nieważnościowym. Mając na uwadze wcześniej powołane kwestie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie II orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.