I OSK 3741/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 172/18 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 172/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dalej jako "KWP", z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia, od jakiej daty równoważnik pieniężny należy się skarżącemu, a dokładniej czy równoważnik pieniężny przysługuje również za czas przed złożeniem oświadczenia mieszkaniowego. Zatem kluczowe dla sprawy zdaniem WSA było rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji". W oparciu o orzecznictwo sąd ten przyjął, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty wystąpienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, z uwzględnieniem przedawnienia roszczenia. Zaznaczył przy tym, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, czyli tworzący prawo do tego świadczenia. Tak więc WSA wskazał, że organ miał obowiązek rozważyć prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w okresie wskazanym w oświadczeniu mieszkaniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł KWP, zaskarżając go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje niezależnie od złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny. W ocenie organu z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje dopiero od chwili złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter konstytutywny, co skutkuje tym, że nie można skutecznie domagać się wypłaty równoważnika za brak lokalu ze skutkiem wstecznym, sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Wobec tak sformułowanego zarzutu, KWP wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D.N. na decyzję tego organu z [...] stycznia 2018 r. Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii charakteru prawnego decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest rozbieżne i dotychczas funkcjonują dwa przeciwstawne stanowiska. Organ wyraził dezaprobatę wobec stanowiska przyjętego przez WSA w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie WSA nie uwzględnił, że art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawiera delegację do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przy czym z § 3 rozporządzenia wyprowadzić można wniosek, że równoważnik za brak lokalu przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki, dopiero od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem "decyzje w takich sprawach mają zatem charakter konstytutywny, a to oznacza, że dopiero na podstawie decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazać też należy, że w odniesieniu do domagania się uprawnień pieniężnych funkcjonariusza ze stosunku służby oraz innych należności pieniężnych ustawa o Policji posługuje się pojęciem roszczenia (art. 107). Na gruncie ustawy o Policji należy przyjąć, że roszczenie służy urzeczywistnieniu prawa, które obiektywnie istnieje. Zgłoszenie roszczenia poprzez złożenie wniosku funkcjonariusza prowadzi do zaktualizowania istniejącego prawa poprzez wydanie aktu, co nie oznacza jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Wydanie decyzji nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie jej podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie wniosku przez funkcjonariusza przerywa bieg przedawnienia, bowiem uprawnienie funkcjonariusza istnieje obiektywnie, a rozkaz personalny organu stanowi o potwierdzeniu uprawnienia do równoważnika pienięznego za dany okres. Zatem złożenie wniosku przerywa przedawnienie roszczenia, chyba że uprawnienie i zgłoszenie roszczenia do tego uprawnienia nastąpiło równocześnie. Termin przedawnienia, zawarty w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji odnosi się do uposażenia a także do innych świadczeń związanych ze stosunkiem służby. Biorąc pod uwagę istniejącą w ustawie o Policji siatkę terminologiczną, tj. posługiwanie się przez prawodawcę pojęciem roszczenia, przyjąć należało, że uprawnienie administracyjne do przyznania określonego świadczenia istnieje obiektywnie, natomiast decyzja organu Policji o przyznaniu owego świadczenia bądź jego rewaloryzacji potwierdza prawo do danego świadczenia. Nabycie uprawnienia administracyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z okoliczności spełnienia przesłanek do uzyskania owego równoważnika, a nie z faktu złożenia wniosku. Złożenie wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszalnego przerywa bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do zgłoszonego żądania (por. wyroki: NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1280/17, WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 47/18, WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 24/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1367/18, WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/18, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 282/18, WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 226/18.). Trzeba też odnotować, co wskazuje skarga kasacyjna, że na gruncie przepisów ustawy o Policji w orzecznictwie był prezentowany też pogląd odmienny, według którego prawo policjanta do wzrostu uposażenia zasadniczego wiąże się z obowiązkiem złożenia wymaganych prawem dokumentów. Na ich podstawie organ wydaje decyzję administracyjną, orzekając o uprawnieniu ex nunc. Wskazywano, że okolicznością uzasadniającą zmianę uprawnienia administracyjnego w postaci podwyższonej należności jest złożenie przez policjanta dokumentów potwierdzających prawnie istotną okoliczność - w rozpoznawanym wypadku oświadczenia mieszkaniowego (por. wyroki: NSA z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 614/14; WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 931/12). Skład orzekający NSA podziela pierwszy i zarazem przeważający obecnie pogląd. Uprawnienie administracyjne Policjanta do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny. Jest to prawo podmiotowe funkcjonariusza Policji wynikające wprost z pragmatyk służbowych. Jego istnienie jest niezależne od woli organu administracji publicznej, natomiast urzeczywistnienie tego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku przez funkcjonariusza (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 150 i n.). Zakres uprawnienia funkcjonariusza ograniczony jest terminem przedawnienia, bowiem art. 107 ust. 1 ustawy o Policji określa 3-letni termin przedawnienia. Jednocześnie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji reguluje kwestię przerwania biegu przedawnienia. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do powiększonego uposażenia lub innej należności związanej ze stosunkiem służby za trzyletni nieprzedawniony okres. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ ma zatem charakter potwierdzający istniejące obiektywnie prawo podmiotowe funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 u.p., a więc przerywa bieg terminu przedawnienia. Powołany w skardze kasacyjnej § 3 rozporządzenia stanowi, że: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia". Podkreślić należy, że przepis ten musi być interpretowany z uwzględnieniem kontekstu systemowego. Przepis wykonawczy do ustawy nie może zniekształcać ani wypaczać istoty uprawnienia administracyjnego określonego w ustawie o Policji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". W judykaturze wskazuje się, że zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Trafnie wskazuje się, że dokument ten należy odczytywać jako inicjujący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.