II SA/Sz 1280/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją numer [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 92 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) oraz § 1, § 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej też "rozporządzeniem", po rozpatrzeniu odwołania R. B. "do pkt 1 decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. P., utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji. Organ ustalił, że R. B. do służby w Policji został przyjęty w dniu [...] r., a mianowany do służby stałej [...] r. Obecnie pełni służbę jako starszy dzielnicowy Komisariatu Policji w W. Komendy Powiatowej Policji w K. P.. W dniu 20 czerwca 2017 r. zainteresowany złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia przeniesienia do pełnienia służby w KP w W. KPP K. P., tj. od [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania Komendant Powiatowy Policji w K. P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznał funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby od dnia [...] r., tj. od daty złożenia wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że prawo policjanta do otrzymywania równoważnika powstaje na mocy decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek w tej sprawie i są spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zakwestionował termin ustalenia początkowej daty uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w S. uznając odwołanie za niezasadne przedstawił treść art. 88 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie stwierdził, że prawo do przedmiotowego równoważnika przyznawane jest w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia, na podstawie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. W tym zakresie odwołał się do wybranych tez z orzecznictwa sądowego (wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 770/10, II SA/Wa 580/06, I OSA 8/01, III SA/Lu/11, III SA/Kr 448/12). Według organu, samo pojęcie konstytutywności nie wskazuje z jaką datą należy równoważnik przyznać. Wedle organu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o konstytutywności decyzji administracyjnej co oznacza, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalane jest od daty złożenia wniosku. Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podniósł, że z dniem 15 października 2016 r., tj. dniem przeniesienia do pełnienia dalszej służby w KP w W. podległym terytorialnie KPP w K. P. nabył ograniczone czasowo do trzech lat ustawowe prawo o charakterze deklaratoryjnym do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Ust. 2 art. 92 zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał stosowne rozporządzenie 28 czerwca 2002 roku. Z treści tych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Zgodnie z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 8 ustawy Mieszkania funkcjonariuszy Policji należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Przemawia za tym również wykładnia systemowa tej regulacji, która wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania takiego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje innych w tym zakresie przesłanek. Zatem funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wydanej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z ww. przepisem, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący zakwestionował fakt przyznania mu równoważnika z dniem złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, tj. od 20 czerwca 2017 r., a nie za okres wcześniejszy w którym spełniał już przesłanki do nabycia powyższego świadczenia. Ta sporna w sprawie kwestia stała się przedmiotem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, o czym świadczą wskazywane przez obie ze stron postępowania wybrane tezy wyroków. Przyznać przy tym należy, że orzecznictwo w tym zakresie ewoluowało. Ostatecznie jednak, wskutek rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje się że przeważył pogląd, zgodnie z którym, decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16, z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07, z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09). We wskazanym wyżej wyroku z dnia 31 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Dalej NSA stwierdził, że z ustawy nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust 1 ustawy może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. NSA wskazał ponadto, że przepis § 3 cyt. wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Przedstawione wyże stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne, pozostając przy tym w zgodzie z wcześniej prezentowanym już w tej kwestii poglądem zaprezentowanym w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 377/17. Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 107 § 1 ustawy o Policji). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia.