I OSK 2572/16

Dnia 31 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 425/16 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2572/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę T.O. i uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Miejski Policji w Gdańsku, na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), dalej ustawa, w związku § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 3, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), dalej rozporządzenie: 1/ przyznał T.O. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej od dnia [...] stycznia 2016 r. w wysokości przysługującej policjantowi na podstawie obowiązujących stawek; 2/ odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2016 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T.O., który nie zgodził się z pkt 2 rozstrzygnięcia, odmawiającym przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszalnego za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2016 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Organ odwoławczy stwierdził, że równoważnik jest przyznawany decyzją wydawaną po rozpatrzeniu pisemnego wniosku uprawnionego funkcjonariusza. Brak wniosku o przyznanie równoważnika albo brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Zgodnie z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia oświadczenie mieszkaniowe stanowi podstawę do ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Nie ma wątpliwości, że strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości w dniu [...] stycznia 2016 r. i w tej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł T.O. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Przepis art. 92 ust. 1 ustawy zamieszczony jest w jej rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego, ponieważ posiadany przez niego lokal nie zabezpiecza przysługujących mu norm zaludnienia. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] stycznia 2016 r. domagał się przyznania równoważnika od [...] stycznia 2011 r. Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę, czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika, należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Sąd I instancji stwierdził również, że art. 92 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Na podstawie tej delegacji doszło do wydania rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2016 r. skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna przyznająca policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje także za okres przed złożeniem wniosku mieszkaniowego przez uprawnionego policjanta. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny. Powołując się wyroki sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej wskazał, że analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy oraz rozporządzenia wskazuje, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja w tej sprawie ma zatem charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku. W sprawie realizacji prawa policjanta do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. Brak wniosku policjanta o przyznanie równoważnika pieniężnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, T.O. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei stosownie do 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie oczywiście sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych odnośnie do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09, z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, sprowadzający się do uznania, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Tym samym nie zasługuje na aprobatę zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o przydział lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika. Uprawnienie funkcjonariusza do spornego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Z ustawy nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Przepis § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.