II SA/Sz 377/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją numer [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 92 ust. 1, art. 95 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) oraz § 1, § 2 oraz § 9 ust. 1, pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", po rozpatrzeniu odwołania D.K. od części decyzji zawartej w [...] pkt Komendanta Powiatowego Policji w S. utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji. Organ ustalił, że D.K. do służby w Policji został przyjęty w dniu [...] r., a mianowany do służby stałej [...] r. Obecnie pełni służbę jako [...] Komendy Powiatowej Policji w S. W dniu [...] r. zainteresowany złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości do Komendanta Powiatowego Policji w S. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w pkt: "[...]. Przyznał D.K. od dnia [...] roku prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w wysokości stawki dziennej przewidzianej przepisami (dla policjanta posiadającego członków rodziny w rozumieniu art. 89 Ustawy o Policji). [...]. Wysokość stawki równoważnika pieniężnego za brak mieszkania dla policjanta posiadającego członków rodziny – w [...] r. wynosi [...] zł dziennie. [...]. ustalić coroczną waloryzację równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego po myśli § 2 ust.2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1130; zm. Z 2014 r. poz.1291), [...]. Zobowiązać wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub na jego wysokość składając nowe oświadczenie mieszkaniowe. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa wyżej albo podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub jego wysokość, kwota wypłaconego świadczenia podlega zwrotowi – zgodnie z § 7 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że dom jednorodzinny, którego zainteresowany wraz z żoną są właścicielami znajduje się w miejscowości niepobliskiej do miejsca pełnienia służby funkcjonariusza. Strona skorzystała z środków zaskarżenia i wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała termin ustalenia daty uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 80 K.p.a., a także naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej, poprzez pominięcie orzecznictwa sądowo- administracyjnego zawartego w wyrokach: IV SA/GI 795/13 WSA w Gliwicach powiązanego z nim wyroku NSA - I OSK 1294/14, oraz z wykładni norm prawa ogłoszonej w III SA/Gd 425/16 - WSA w Gdańsku. Zdaniem policjanta, organ I instancji na bazie ww. orzeczeń winien zastosować art. 107 ustawy o Policji, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W tych okolicznościach D.K. stwierdził, że zaskarżony punkt [...] decyzji w zakresie daty i rozstrzygnięcia, nie może być uznany za czynność właściwą organu. Komendant Wojewódzki Policji w S. po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, stwierdził, że w dniu [...] D.K. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w S. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z którego wynika, że - wraz z żoną A.K. są właścicielami domu jednorodzinnego położonego w miejscowości G. przy ul. [...], - w powyższym domu jednorodzinnym wraz z zainteresowanym i jego żoną zamieszkują ich dwie małoletnie córki: Z. i M. - na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. zainteresowany otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, - z miejscowości, w której policjant posiada dom jednorodzinny, tj. G., do miejscowości pełnienia służby, tj. B., czas dojazdu w obie strony publicznymi środkami komunikacji przekracza 2 godziny. Do oświadczenia mieszkaniowego D.K. dołączył następujące dokumenty: - Rozkaz Organizacyjny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w sprawie zmian organizacyjnych, m. in. likwidacji Posterunku Policji w G., - Rozkaz Personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. na podstawie, którego D.K. z dniem [...] r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] PP w G. i został mianowany na równorzędne stanowisko w Posterunku Policji w B. Powyższe podyktowane było zmianą w dotychczasowych strukturach Komendy Powiatowej Policji w S. wdrażanej Rozkazem Organizacyjnym nr [...] KPP w S. z dnia [...] r. o likwidacji Posterunku Policji w G., - informacje o rozkładzie jazdy z miejscowości zamieszkania policjanta do miejscowości pełnienia służby. Na podstawie art. 88 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortową formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92, ust. 1 powołanej ustawy o Policji), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów wyżej cytowanej ustawy o Policji realizowane jest w oparciu o administracyjną decyzję o przydziale mieszkania (art. 97 ust. 5 ustawy). Gdy ustawodawca nie jest w stanie zapewnić policjantowi lokalu mieszkalnego, o którym mowa wyżej zgodnie z treścią art 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby łub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Natomiast na podstawie § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej jednostce. Bezspornym w sprawie jest, że D.K. posiada wraz z żoną A. prawo do domu jednorodzinnego położonego w miejscowości G. oraz, że decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. zainteresowany uzyskał pomoc finansową na uzyskanie wspomnianego domu jednorodzinnego. Rozkazem personalnym [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. funkcjonariusz został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] Posterunku w G. i przeniesiony z dniem [...] r. do pełnienia służby Posterunku Policji w B. - co wynikało ze zmian organizacyjnych w strukturach Komendy Powiatowej Policji w S. Czas dojazdu publicznymi środkami komunikacji z miejsca zamieszkania D.K. do miejsca pełnienia służby przekracza w obie strony 2 godziny. Zainteresowany złożył wniosek do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dniu [...] r., mimo iż zaczął spełniać przesłanki do otrzymywania przedmiotowego świadczenia od dnia przeniesienia do pełnienia służby w miejscowości niepobliskiej, czyli od dnia [...] r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. prawo do przedmiotowego świadczenia przyznawane jest w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia na podstawie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny (wyroki sygn. akt III SA/Kr 770/10, II SA/Wa 580/06, II SA/Wa 580/06, I OSA 8/01, III SA/Lu/11, III SA/Kr448/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o konstytutywności decyzji administracyjnej co oznacza, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalane są od daty złożenia wniosku. Stąd też, organ I instancji prawidłowo ustalił datę uprawnienia do otrzymywania przez zainteresowanego omawianego świadczenia, tj. od [...] r. (data złożenia wniosku). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 ustawy o Policji. Według zasad techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Wobec tego uznać należy, że przepis art. 107 ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 tej ustawy "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Nie ma zatem zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 98/09). W ocenie Komendanta, nie można też zgodzić się z zarzutem stawianym przez stronę odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 7, 77, 80 K.p.a., bowiem w żaden sposób nie ograniczono policjantowi prawa do wglądu do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że D.K. był wzywany przez organ I instancji do uzupełnienia złożonego wniosku, gdyż brak w nim było istotnych dla sprawy informacji, tj. adres zamieszkania zainteresowanego, czy korzystał on z pomocy finansowej. Należy podkreślić, że ciężar dowodu co do zasady spoczywa na wnioskodawcy, który powołując się na istnienie danej okoliczności, wywodzi z niej korzystne dla siebie skutki prawne. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Równocześnie wniósł o zasądzenie od skarżonego organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych, jak dla organu administracji państwa, nie sposób bowiem zgodzić się z okolicznością, iż osoba samoreprezentująca się, a korzystająca z doradztwa innej osoby, nie będącej kwalifikowanym prawnikiem, nie musi w tym zakresie ponieść kosztów i wydatków, czy być dyskryminowaną w zakresie kosztów sprawy, w sporze z profesjonalnym organem administracji państwa naruszającym szczególnie art. 9 K.p.a., z którego to przepisu wywodzony jest dla organu obowiązek działania jak adwokata strony, a nie jej przeciwnika procesowego. Zdaniem skarżącego, zakres sprawy dotyczy konstytutywnego prawa funkcjonariusza Policji do świadczeń publicznoprawnych związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby i dochodzenia w tym zakresie należności finansowych comiesięcznych. Jego zdaniem art. 107 ustawy o Policji określa, iż policjant może dochodzić należności finansowych, związanych ze stosunkiem służbowym za okres co najmniej trzech lat, jeśli w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające dłuższy okres przedawnienia roszczenia należności publicznoprawnych. Poza sporem pozostaje okoliczność uznania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, iż w związku z przeniesieniem z urzędu do jednostki niepobliskiej miejscowości, w której zamieszkuje policjant posiadający zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w związku z ustawowo określonym prawem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, przysługuje comiesięczne świadczenie finansowe tytułowane równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Kwestią sporną jest natomiast, faktycznie nierozstrzygnięte wniosku strony o przyznanie należności za okres lat trzech od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 107 ustawy o Policji oraz art. 32 ustawy zasadniczej, odsetek ustawowych od spóźnionych nie z winy policjanta należności. Prawo do tych świadczeń powstało z mocy norm ustawowych od dnia następnego po przeniesieniu służbowym, tj. od dnia [...] r., ten dzień bowiem, zgodnie z rozkazem personalnym KPP w S. numer [...] był pierwszym dniem służby w jednostce niepobliskiej miejsca zamieszkania. W pierwszej kolejności, skarżący zauważył, że nieuzasadnione jest stanowisko KWP w S. utrzymania punktu pierwszego decyzji KPP w obiegu prawnym, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne jest niekompletne, nie odnosi się wprost do odmowy przyznania należności za okres lat trzech od daty złożenia wniosku. Nie da się też przyjąć, iż "kontrola organu odwoławczego będącego równocześnie organem kasacyjnym, była właściwa w zakresie decyzji KPP w S., albowiem nie da się przyjąć, iż organ może orzekać, rozstrzygać, stwierdzać, określać, przyznawać, czy nakładać obowiązki decyzją, gdy okoliczności te wynikają wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i przy zastosowaniu trybu przewidzianego dla spraw związanych z lokalem mieszkalnym, gdy zakres sprawy dotyczy innych należności, związanych z kosztami dojazdu do miejsca pełnienia służby, zatem występuje tu wadliwość wydania rozstrzygnięć w punktach [...], gdzie organ nie miał podstaw do orzekania w tych zakresach, a w zakresie dojazdu, organ posiada środki prawne, umożliwiające kontrolowanie z urzędu, czy policjant mieszka w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przy uwzględnieniu zmianowości służb i możliwości dojazdów na każdą wyznaczona służbę." Ponadto zaskarżona decyzja KWP w S. również nie zawiera odniesienia się do wniosków i zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, nie można zatem uznać ją za decyzję spełniającą zakres prawem nakazany z art. 107 § 3 ustawy K.p.a. Zaskarżona decyzja KWP w S. pomija również zakres dochodzonych odsetek ustawowych od spóźnionych, nie z winy strony świadczeń finansowych, dochodzonych na drodze postępowania administracyjnego, gdzie organ pierwszej instancji winien był okoliczność spóźnienia się z przyznaniem należności dla strony rozważyć z urzędu. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądów powszechnych w sprawach służb mundurowych, por. Uchwała z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07 Sądu Najwyższego, jeśli należności główne dochodzone są na drodze postępowania administracyjnego, to i odsetki od takich należności publicznoprawnych dochodzone są również w takim postępowaniu, a nie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem skarżącego, organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Według D.K., powyższe zarzuty i okoliczności faktyczne, jak i prawne, dają w podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji KWP w S. oraz zaskarżonego punktu [...] decyzji KPP w S., a organ pierwszej instancji winien wydać w miejsce tego punktu rozstrzygnięcie merytoryczne, właściwie poparte prawnie i faktycznie, w zakresie należności za okres lat trzech od dnia złożenia wniosku, z uwzględnieniem w zakresie przyznania tych należności art. 107 ustawy o Policji i w związku z art. 32 ustawy zasadniczej, a także z przyznaniem odsetek ustawowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność decyzji przyznających skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wydanych obu instancjach, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skarżący zakwestionował fakt przyznania mu równoważnika z dniem złożenia wniosku, tj. [...] r., a nie za okres wcześniejszy, co najmniej 3 lat od dnia złożenia wniosku i do tego bez przyznania odsetek za zwłokę. Powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, prezentujących inne stanowisko niż organy. Skarga okazała się w przeważającej części zasadna. Odnosząc się do powyższego, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym, czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2015 r., I OSK 1294/14, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W cytowanym powyżej wyroku NSA wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym, czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika, należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślić należy przy tym, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Szczegółowe zasady dotyczące równoważnika pieniężnego za brak mieszkania reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W powołanym powyżej wyroku NSA, sąd stwierdził, że art. 92 ust.2 ustawy o Policji upoważnił Ministra do wydania rozporządzenia, co jednak nie oznaczało, że rozporządzenie mogło powtórnie ukształtować to prawo, w sposób odmienny od przesłanek ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Ten ostatni dokument ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Mając na uwadze powyższą wykładnię i całkowicie ją podzielając, sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Art. 107 § 1 ustawy stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd podziela prezentowane przez NSA w ww. wyroku stanowisko, że: "przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia". Z treści tego przepisu wynika, że jego zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I OSK 2305/15, I OSK 2572/16. Dodatkowo należy wskazać, że w decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. w sposób błędny sformułowane zostało rozstrzygnięcie, gdyż jedynie w punkcie [...] przyznano równoważnik począwszy od określonej daty oraz w określonej wysokości. Pozostałe punkty – [...] - zawierają jedynie informacje i pouczenia, i z pewnością nie rozstrzygają żadnej kwestii. Organ odwoławczy w swojej decyzji skorzystał z faktu podkreślenia przez odwołującego, że zaskarża pkt [...] decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymał w mocy jedynie zaskarżoną część decyzji, podczas, gdy powinien co najmniej wskazać na nieprawidłowość rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu jest, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwolnione od obowiązku uiszczania kosztów. Skarżący zaś, który nie korzysta z usług zawodowego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego) może otrzymać zwrot niezbędnych kosztów postępowania, do których zalicza się: poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika (nie będącego zawodowym) oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 ww. ustawy). W niniejszej sprawie koszty takie nie wystąpiły, stąd nie był możliwy ich zwrot. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie wszystkich żądań skarżącego, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.