I OSK 3896/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1067/18 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr IV PO [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu ogólnym postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwanej dalej Komisją) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania ogólnego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Komisja, wskazując na przepisy art. 123 § 1 w związku z art. 28 a contrario K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 i art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 9 marca 2017 r.) odmówiła dopuszczenia Miasta st. Warszawy do udziału w postępowaniu ogólnym o sygn. akt [...] w charakterze strony. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ją za niedopuszczalną. Sąd pierwszej instancji wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału postępowaniu. Nie rozstrzyga ono istoty sprawy ani nie kończy postępowania, a więc nie przysługuje na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W pouczeniu zawartym w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że nie przysługuje od niego środek zaskarżenia ani skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżone postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), określanej dalej jako "P.p.s.a.", postanowił jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 78 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 177 w zw. z art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 P.p.s.a., art. 171 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 2014 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa – dalej ustawa w zw. z art. 37c ust. 1 i art. 37d ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący m. st. Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy może zaskarżyć odmowę dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu ogólnym jedynie zaskarżając orzeczenie kończące to postępowanie, czy uchwałę wydaną w trybie art. 37c ustawy w sytuacji, gdy zgodnie z art. 37d ustawy od uchwały tej nie służy żaden środek zaskarżenia, a skutkiem tego odmowa dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu ogólnym nie podlega kontroli instancyjnej ani sądowej, czyli w postępowaniu tym strona – m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawa – zostaje pozbawiona prawa do Sądu. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 37c ust. 1 i art. 37d ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący m. st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy może zaskarżyć odmowę dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu ogólnym jedynie zaskarżając orzeczenie kończące to postępowanie, czyli uchwałę wydaną w trybie art. 37c ustawy w sytuacji, gdy zgodnie z art. 37d ustawy od uchwały tej nie służy żaden środek zaskarżenia, a skutkiem tego odmowa dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu ogólnym nie podlega kontroli instancyjnej ani sądowej; zaś skarżący m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy powinien zostać uznany za stronę postępowania ogólnego, gdyż niewątpliwie posiada interes prawny w postępowaniu wszczętym "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w procesie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz sprawowania nad nim nadzoru", co uzasadniają następujące okoliczności: (a) uchwała podjęta w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy będzie zawierała wiążącą ocenę działań Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego m.st. Warszawę, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego; (b) stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 28 ustawy uchwała podjęta w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wystąpienia przez Komisję do innych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (skutkiem wspomnianego zawiadomienia do odpowiedniego organu może być wszczęcie postępowania np. w zakresie odpowiedzialności karnej na podstawie art. 231 kk co do niedopełnienia obowiązków przez urzędników odpowiedzialnych za wydawanie decyzji reprywatyzacyjnych); (c) stwierdzenie w uchwale podjętej w tym postępowaniu na podstawie art. 37c ust. 1 ustawy niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, może skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, w której Komisja stwierdzi wyrządzenie szkody gminie lub Skarbowi Państwa, co stanowi podstawę do ustalenia odpowiedzialności osoby działającej w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia - art. 41 ustawy; (d) ponadto, stosownie do art. 37b ust. 3 ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja gromadzi się dowody i materiały, które mogą być włączone do postępowania rozpoznawczego, bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez odrzucenie skargi na odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w sytuacji, gdy wobec treści art. 37d ustawy skarżącemu nie służy żaden środek odwoławczy od uchwały wydanej w trybie art. 37c ust. 1 ustawy, ergo nie ma możliwości zakwestionowania odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie przy zaskarżeniu orzeczenia kończącego postępowanie ogólne, a skutkiem tego zaaprobowanie przez Sąd błędnego stanowiska organu, iż w postępowaniu ogólnym nikt nie ma statusu strony; 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 10 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 73 i art. 74 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi na odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w sytuacji, gdy wobec treści art. 37d ustawy skarżącemu nie służy żaden środek odwoławczy od uchwały wydanej w trybie art. 37c ust. 1 ustawy, ergo nie ma możliwości zakwestionowania odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie przy zaskarżeniu orzeczenia kończącego postępowanie ogólne, a skutkiem tego zaaprobowanie przez Sąd naruszenia przez organ szeregu obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym, polegających na: zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.); powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.); umożliwieniu stronie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwieniu stronie dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.), zgłaszaniu dowodów (art. 78 K.p.a.); zawiadomieniu o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.); umożliwieniu wypowiadania się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.); 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 37b ust. 2u poprzez odrzucenie skargi na odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w sytuacji, gdy wobec treści art. 37d ustawy skarżącemu nie służy żaden środek odwoławczy od uchwały wydanej w trybie art. 37c ust. 1 ustawy, ergo nie ma możliwości zakwestionowania odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie przy zaskarżeniu orzeczenia kończącego postępowanie ogólne, a skutkiem tego zaaprobowanie przez Sąd zaniechania organu w zakresie zawiadomienia m.st. Warszawy na piśmie o wszczęciu postępowania ogólnego; 6. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia m.st. Warszawy do udziału w postępowaniu ogólnym nie przysługuje środek zaskarżenia, bo tak wskazał organ w pouczeniu tego postanowienia, pomimo, że Sąd powinien oceniać dopuszczalność zaskarżenia danego aktu administracyjnego na podstawie przepisów prawa, nie zaś na podstawie pouczenia organu, które może być błędne. W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Komisja, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 P.p.s.a.: "§ 1 Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Uwzględniając charakter niniejszej sprawy, a w szczególności to że ujawnione na jej tle zagadnienie prawne nie budzi żadnych wątpliwości ani w orzecznictwie, ani doktrynie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie uwzględnił wniosków stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie i orzekł o złożonym środku zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym. I tak, oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że postanowienie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, a co również wielokrotnie przypominano w orzecznictwie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej instytucji jak dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3101/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, czy nie, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlega odrzuceniu (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2543/13), chociaż w tym względzie należy mieć na uwadze również art. 37d ustawy z dnia 9 marca 2017 r. I mimo że przepisy K.p.a., w tym art. 28 K.p.a. w niniejszej sprawie toczącej się w trybie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (art. 38) podlegają "odpowiedniemu stosowaniu", co zasadniczo oznacza konieczność ustalenia, czy przepis ten znajdzie zastosowanie wprost, z modyfikacjami, czy nie znajdzie zastosowania w postępowaniu ogólnym, to jednak w niniejszej sprawie nie ma to żadnego znaczenia, skoro kwestia ta na obecnym etapie pozostaje wyłączona spod oceny sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że nawet przy założeniu dopuszczalności stosowania art. 28 K.p.a. w postępowaniu ogólnym zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Z kolei przy założeniu braku jego stosowania w tym postępowaniu, a tym samym stosownie do art. 37d ustawy wyłączeniu zaskarżalności jego wyniku, tym bardziej brak uzasadnienia dla możliwości przyjęcia jego zaskarżenia. Skoro bowiem wynik postępowania nie podlega zaskarżeniu to również zaistniałe w jego toku kwestie wypadkowe. Stąd kwestia charakteru postępowania ogólnego i możliwości zaskarżenia jego rezultatu w kontekście zgodności z Konstytucją RP, tak szeroko przedstawiona w skardze kasacyjnej, w istocie w rozpoznawanej sprawie nie mogła być analizowana. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.