II OSK 1380/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 472/18 w sprawie ze skarg R. O. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 472/18 w ten sposób, że w miejsce "ze skargi R. O. i H. K." wpisuje "ze skarg R. O. i H. K."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 472/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. O. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną na terenie działki nr [...] położonej we wsi L., gm. C., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty H. z [...] lutego 2018 r., nr [...] i zasądził od Wojewody [...], solidarnie, na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tego stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, ponieważ pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje tych organów i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania, e. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: a. przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na błędnym przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie jak wykazane zostanie w uzasadnieniu do niniejszej skargi. Sąd pierwszej instancji dopuścił się również błędu polegającego na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "pojedyncza antena", o której to mowa Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, b. przez pominięcie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ WSA, dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji, nie bierze pod uwagę faktu, że na skarżącej kasacyjnie w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji, w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działań, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 ww. ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: • utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, • zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ww. ustawy, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych; c. naruszenie art. 59 ust. 1, 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycję skarżącej kasacyjnie do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 przedmiotowego Rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. WSA zdaje się również nie zauważać, że postępowanie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego, którego parametry zdefiniowane są treścią Rozporządzenia, a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 ww. ustawy, uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej kasacyjnie, z uwagi na parametry techniczne tego przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach Rozporządzenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, H. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że podniesiony w sprawie zarzut I. c. został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a sąd stosuje go uwzględniając skargę. Skoro w przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, to należało podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tak jak został sformułowany zarzut I. a. Przywołane w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. to przepisy ustrojowe. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie przywołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi (pkt 1 wyroku), a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że przedmiotem postępowania jest budowa wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o łącznej wysokości (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem) 61, 95 m n.p.t. Projekt budowlany przewiduje instalację dziewięciu anten sektorowych na wysokości 59,0 m n.p.t. skierowanych na azymuty 0°, 120° i 240° oraz sześciu anten radioliniowych (trzy na wysokości 56,40 m n.p.t., dwie na wysokości 55,00 m n.p.t. oraz jedna na wysokości 55,70 m n.p.t.) skierowanych na azymuty 88°, 121°, 228°, 270°, 306° i 352°. Obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza działkę inwestycyjną. Wojewoda, na podstawie dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu pt. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010r.", sporządzonej w marcu 2017 r. ustalił, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia, dlatego nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, ustalenie to należało uznać za przedwczesne i oparte na nie dość wszechstronnie zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To, które z przedsięwzięć należy kwalifikować jako mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, reguluje rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bez wątpienia § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia i jest to parametr istotny dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami tego rozporządzenia. Takie też jest ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15, LEX nr 2325520, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17, LEX nr 2544110, z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 262/19, LEX nr 2656768, z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17, LEX nr 2715568, z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20, niepubl.). Dla dokonania prawidłowych ustaleń, czy inwestycja zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko czy też nie zalicza się do żadnej z tych kategorii niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Prawidłowo uznał Sąd wojewódzki, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że organy dokonały w sprawie zsumowania parametrów przedsięwzięcia i oceniły je jako całość, a nie tylko jako poszczególne anteny. Już sam dokument, na którym organy oparły swoje ustalenia, wskazuje tylko na ocenę oddziaływania poszczególnych anten. Organy nie ustaliły więc w sposób niebudzący wątpliwości czy przedsięwzięcie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności czy nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Skoro w sprawie Sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i taką ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Natomiast w komparycji zaskarżonego wyroku w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej sąd wojewódzki błędnie użył liczby pojedynczej w odniesieniu do rozpoznanych w sprawie skarg, wpisując: "ze skargi R. O. i H. K." zamiast prawidłowego sformułowania w liczbie mnogiej: "ze skarg R. O. i H. K.". Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu ww. wyrok, zamieszczając w pkt 1 wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a., postanowienie w tym przedmiocie.