II SA/Po 691/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 61a § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania E. C.. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił opisane wyżej postanowienie Burmistrza Miasta [...] w całości i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismo nazwane "sprzeciwem", w którym zaskarżył wskazane powyżej postanowienie Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że choć co prawda Burmistrz Miasta [...] zatytułował wniesione do Sądu pismo jako "sprzeciw", w istocie jest to skarga, albowiem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a.") dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, wyrok NSA z dnia 30 maja 2018 r., I GSK 2146/18 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc do meritum należy wyjaśnić, że w myśl art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Innymi słowy, organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz. 4 i wyrok z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01, OSNAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177). Poglądy te znalazły również odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 443/17, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego Sąd uznał, że Burmistrz Miasta [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi na wskazane w rubrum postanowienie Wojewody. Postanowienie organu II instancji zostało bowiem wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia Burmistrza Miasta [...] będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca nie może wnieść skargi w sprawie, w której sama wydała postanowienie jako organ I instancji. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. /-/ E. Podrazik