II OSK 1921/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1009/18 w sprawie ze skargi F. I. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 29 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1009/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. I. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 29 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 12 grudnia 2017 r. nr ... W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), orzekająca o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że aby możliwe było wykonanie zadania powierzonego Prezesowi IPN, konieczne jest dokonanie przez ten organ oceny czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki określone w art. 4 ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istotne są warunki wymienione w art. 4 pkt 2, albowiem to z uwagi na ich niespełnienie – w ocenie organu – należało wydać decyzję negatywną. Sąd argumentował, że z treści art. 4 pkt 2 ustawy wynika, że dokonanie powyższej oceny wymaga nie tylko ustalenia czy w zasobach IPN zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z osobą wnioskodawcy, ale zbadania przez organ, że zachowane dokumenty wykazują cechy opisane w art. 4 ustawy. Oznacza to, że organ zobowiązany jest dokonać oceny czy zachowane dokumenty niewątpliwie dotyczą osoby wnioskodawcy, jak też że dokumenty zostały wytworzone przez wnioskodawcę lub wytworzone przy jego udziale w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, mimo że organ wskazał na tożsame rozumienie kompetencji wynikającej z art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy, to jednak dokonał nieuzasadnionej oceny wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz załączonych do akt sprawy dokumentów. Istotą postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN w przedmiocie stwierdzenia czy dana osoba spełnia warunki określone w art. 4 ww. ustawy jest ustalenie, czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty dotyczące tej osoby, spełniające kryteria określone w art. 4 pkt 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy wprowadza wyraźne kryteria dokumentu, którego istnienie wskazywałoby na okoliczność współpracy ze służbami bezpieczeństwa, a mianowicie samodzielne wytworzenie tego dokumentu przez wnioskodawcę lub udział wnioskodawcy w jego wytworzeniu. Sąd wywiódł, że biorąc pod uwagę okoliczności w jakich odbywała się ewentualna współpraca ze służbami bezpieczeństwa nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu polegać musi na osobistym jego opracowaniu i podpisaniu (jak w przypadku dokumentu będącego dwustronną umową). Niewątpliwie jednak musi tego rodzaju dokument charakteryzować obiektywna współpraca wnioskodawcy w jego powstaniu. Jakkolwiek zatem organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie potwierdza istnienie określonych dokumentów w zasobach IPN, to również rolą organu jest ocena istnienia określonych w art. 4 pkt 2 ustawy cech odnalezionych dokumentów. Art. 4 pkt 2 ustawy stanowi, że dokumenty muszą zostać wytworzone w ramach czynności wykonywanych przez osobę w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Ustawa nie definiuje pojęcia "w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika". Sąd wskazał, że próba wytłumaczenia tego pojęcia została zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 574/17). Mianowicie z dokumentów musi w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, że wnioskodawca był tajnym współpracownikiem lub pomocnikiem organów bezpieczeństwa państwa i w ramach współpracy wytwarzał osobiście lub przy jego udziale były wytwarzane określone dokumenty (tzn. mógł liczyć się z tym, miał taką świadomość, że na skutek przekazanych przez niego informacji dojdzie do wytworzenia tych dokumentów). Za dokumenty wytworzone przy udziale tajnego informatora uważa się takie dokumenty, które zawierają informacje przekazane organowi bezpieczeństwa państwa przez tajnego informatora – bez tych informacji dokumenty te bowiem nie mogłyby powstać. W ocenie Sądu powołane przez organ dokumenty nie posiadają cech dokumentów wytworzonych przy udziale skarżącego, w ramach pełnionych czynności tajnego informatora, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Organ przedstawił bowiem jedynie rejestry, z których wynika, że wnioskodawca został zarejestrowany jako TW "S.". W przedstawionym w aktach materiale dowodowym brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które zostały wytworzone przy wykorzystaniu informacji przekazanych przez skarżącego. Dokumenty te zatem nie spełniają kryteriów określonych w omawianym przepisie, albowiem nie noszą cech dokumentów wytworzonych przy udziale wnioskodawcy. Sąd uznał, że całkowicie pozbawione podstaw prawnych, w aspekcie kryteriów z art. 4 ust. 2 ustawy, jest przyjęcie domniemania, że skoro doszło do rejestracji jako TW, dokumenty składały się z teczki personalnej i teczki pracy, a materiały dotyczące strony zostały wybrakowane, to odnalezione i opisane w decyzji dokumenty ewidencyjne zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale strony w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Nawet jeżeli przyjąć, że faktem powszechnie znanym jest, iż w Służbie Bezpieczeństwa nie dokonywano pozornych rejestracji, to i tak nie daje to prawa do stwierdzenia, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu przed Prezesem IPN na tym etapie postępowania, uzasadniają stwierdzenie, że noszą one cechy dokumentów określonych w art. 4 pkt 2 ustawy. A tylko w takim przypadku uzasadnione będzie wydanie decyzji negatywnej. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadła z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, co skutkowało jej uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że zapisy na karcie Mkr-3 z Kartoteki ogólnoinformacyjnej WUSW w K. o sygn. akt ..., zapisy w Dzienniku rejestracyjnym ... w K. o sygn. akt ..., zapisy na karcie E-14 z Kartoteki ogólnoinformacyjnej WUSW w K. o sygn. akt ... oraz zapisy w Dzienniku archiwalnym ... w K. o sygn. akt ... nie zostały wytworzone przy udziale Pana F. I. K., podczas gdy z ich treści wynika, że F. I. K., s. Z., ur. ... r. w P. został zarejestrowany do numeru ... przez Wydział ... w K. w dniu ... r., jako tajny współpracownik pseudonim "S.", z ewidencji zdjęty został w dniu ... r., akta Wnioskodawcy przekazane do archiwum pod nr ... składające się z teczki personalnej oraz teczki pracy za okres od ... do ... zostały zniszczone protokołem brakowania akt nr ... i ... w dniu ... r. Poza tym z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy. Pismem z dnia 25 maja 2020 r. pełnomocnik w imieniu organu zrzekł się rozprawy. Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. pełnomocnik F. K. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy uwzględnienia skargi na decyzje, stanowiąc, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rodzajem naruszenia przepisu prawa materialnego, które wypełnia przesłankę uchylenia decyzji jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na wadliwej wykładni. Wykładnia językowa jest jednym z rodzajów wykładni, która jednak z uwagi na przyjęte wartości konstytucyjne, a zwłaszcza wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wymaga uwzględnienia wykładni celowościowej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie wykładni językowej pomijającej wykładnię celowościową. Dla wykładni językowej istotnym jest przyjęty cel regulacji ustawowej wyznaczony zwłaszcza w preambule ustawy. W ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690) w preambule stanowi się: "Uznając szczególne zasługi dla Polski tych jej obywateli, którzy w latach 1956-1989 z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych angażowali się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani, uchwala się, co następuje", stanowi wartość, której nie można pominąć przy wykładni art. 4 pkt 2 ustawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia językowa, formalistyczna, nie uwzględniająca wartości, które są wyznaczone ustawowo. Taką wykładnią formalistyczną jest przyjęcie wykładni art. 4 pkt 2 powołanej ustawy, że dla potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej jest konieczne ustalenie nie zachowania się dokumentów wytworzonych przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W zapisie hipotetycznego stanu faktycznego zawarta jest indywidualizacja udziału osoby ubiegającej się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej w wytworzeniu dokumentów przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Przyjęcie wykładni art. 4 pkt 2 powołanej ustawy bez uwzględnienia tego zapisu hipotetycznego stanu faktycznego jest naruszeniem powołanego przepisu przez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy. Wyłącza to zatem przyjęcie, że dopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że można uznać bez dokonania indywidualizacji czynności, zapisy ewidencyjne jako dokumenty potwierdzające wykluczenie podstaw do potwierdzenia statusu osoby działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Wyprowadzenie wykładni art. 4 pkt 2 powołanej ustawy z opracowań historycznych nie jest dopuszczalne, prowadząc do wykluczenia podstaw indywidualizacji na rzecz odpowiedzialności zbiorowej. Sąd podzielił w pełni stanowisko NSA przyjęte w wyroku z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1831/19: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie powyższych dokumentów nie można uznać, że zostały one wytworzone przy udziale skarżącego, a w szczególności w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Powyższe dokumenty są tylko adnotacjami ewidencyjnymi, które potwierdzają rejestrację skarżącego, lecz nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawnego, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji. Organ opiera się w tym przypadku na wiedzy historycznej, która w tej sprawie nie mogła jednak stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast ustawodawca jednoznacznie uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Oznacza to, że organ dokonał niedopuszczalnego w tym stanie prawnym i faktycznym domniemania, uznając, że powyższe zapisy ewidencyjne, które są w archiwum, należy przyjąć jako te rodzaje dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), co jest niewystarczającą przesłanką do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o działaczach opozycji". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7