II SA/Go 425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił M.C. uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Uzasadniając decyzję organ pomocy społecznej wskazał, że decyzją z [...] listopada 2014 r. przyznano M.C. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką E.M., na okres od [...] listopada 2014 r. na stałe. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strona złożyła wniosek o uchylenie ww. decyzji. Organ stwierdził, że M.C. wnioskuje o uchylenie decyzji tylko w sytuacji jednoczesnego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że 3 kwietnia 2017 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w związku ze sprawowaniem opieki nad matką E.M., który pozostaje w rozpatrzeniu. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że M.C. występuje z wnioskiem o uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna jedynie po to, aby nie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) stronie nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu decyzji organ pomocy społecznej wskazał także, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ zaznaczył, że zarówno przepisy K.p.a. jak i ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie przewidują warunkowego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Zatem nie można uchylić decyzji dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku w innej sprawie przyznającej świadczenie. Wniosek o uchylenie nie może być wnioskiem warunkującym jego rozpatrzenie od jakiejkolwiek sytuacji. W ocenie organu pierwszej instancji strona składająca wniosek o uchylenie decyzji musi liczyć się z konsekwencjami złożenia takiego wniosku. Zdaniem organu uchylenie decyzji z [...] listopada 2014 r. byłoby jednak sprzeczne z interesem strony, ponieważ M.C. pozostałaby bez świadczeń, będących jej jedynym źródłem dochodu, do momentu pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując organ pomocy społecznej stwierdził, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. – analiza prawna i faktyczna zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.C. złożyła od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że wniosła o uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna jedynie po to, aby nie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W ocenie odwołującej się fakt pobierania, na podstawie ostatecznej decyzji, zasiłku dla opiekuna, który stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uznany za nieodwracalny. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego w trybie art. 155 K.p.a., za jej zgodą decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna usunie jednocześnie przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. SKO decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja administracyjna w sprawie zasiłku dla opiekuna ma charakter związany, albowiem jej wydanie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, skoro uzależnione zostało przez ustawodawcę od łącznego spełnienia przesłanek określonych przepisami prawa. Zdaniem SKO, co do zasady zgodzić się należy z argumentacją organu pierwszej instancji, że uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w okolicznościach faktycznych jak i prawnych niniejszej sprawy, nie leżało w interesie strony ani w interesie społecznym, gdyż pozostawiałoby stronę praw do świadczeń w ogóle. Jednakże niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że interes społeczny lub słuszny interes strony mogą wpływać na wydanie przez organ rozstrzygnięcie tylko w sprawach uznaniowych. SKO podzieliło stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do weryfikacji decyzji. Tym samym przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego "luzu decyzyjnego". Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi M.C. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i niezobowiązanie organu pierwszej instancji do podjęcia działań mających na celu uchylnie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, mimo, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu, a za uchyleniem przemawia zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny, skarżąca wniosła o jej uchylenie a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Skarżąca złożyła wniosek o uchylenie na mocy art. 155 K.p.a. decyzji z [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Wniosek ten złożyła w celu wyeliminowania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie – odmawiające uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r., nr [...], przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna - wskazał, że uchylenie tej decyzji byłoby sprzeczne z interesem strony, ponieważ skarżąca pozostałaby bez świadczeń, będących jej jedynym źródłem dochodu, do momentu pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – decyzję organu pierwszej instancji wskazało natomiast, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych (a taki charakter ma decyzja administracyjna w sprawie zasiłku dla opiekuna), które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego "luzu decyzyjnego". Wobec takiego stanowiska organu odwoławczego należy wskazać na treść art. 155 K.p.a. z którego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są rozbieżne stanowiska, co do tego, czy uchyleniu lub zmianie w trybie powołanego przepisu mogą podlegać jedynie decyzje uznaniowe, jak przyjęło w niniejszej sprawie SKO, czy również decyzje związane, na co wskazała skarżąca. Sąd podziela stanowisko, iż z art. 155 K.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1484/17, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 742/17, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 10 lipca 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2653/13 (wyroki dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem przeszkód do zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 K.p.a. Zgodę skarżącej na uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna organ bowiem uzyska. Żaden przepis prawa nie zakazuje też uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Za uchyleniem decyzji przemawia również interes społeczny, wyrażający się w odciążeniu przez państwo opiekujących się niepełnosprawnymi (tak WSA w Krakowie w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1484/17) oraz interes strony. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła przepis prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez jego zastosowanie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a.