VIII SA/Wa 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] w przedmiocie dobrowolnego świadczenia mieszkańców na rzecz przyspieszenia zakończenia inwestycji budowy wodociągu komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 roku Rada Gminy w T. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 44 ust. 5 i art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm. dalej jako: "u.s.g.") w sprawie dobrowolnych świadczeń mieszkańców na rzecz "przyspieszenia zakończenia inwestycji – rozbudowy sieci wodociągu komunalnego w gminie T.", w § 1 wyraziła zgodę na przyjęcie pomocy finansowej lub rzeczowej od osób fizycznych i prawnych zainteresowanych przyspieszeniem rozbudowy wodociągu komunalnego w gminie T., w § 2 upoważniła zarząd gminy do czynności cywilnoprawnych w zakresie "przyspieszenia zakończenia inwestycji – rozbudowy wodociągu w gminie T.", a w szczególności do zawierania umów w imieniu i na rzecz gminy, regulujących wzajemne świadczenia i rozliczenia, przyjmowania darowizn itp., z zastrzeżeniem, iż zobowiązania gminy nie mogą przekraczać poza granice wydatków ustalone budżetem gminy w danym roku budżetowym, w § 3 wykonanie uchwały powierzyła zarządowi gminy T., a w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy T. Skargę na przedmiotową uchwałę w dniu 13 kwietnia 2018 roku wniósł Prokurator Rejonowy w G. Zaskarżonej uchwale zarzucał: 1. Istotne naruszenie prawa, a to art. 7, art. 84, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP poprzez wyrażenie w uchwale zgody na przyjmowanie pomocy finansowej lub rzeczowej od osób fizycznych i prawnych zainteresowanych przyspieszeniem rozbudowy sieci wodociągu komunalnego w gminie T., a w konsekwencji doprowadzenie do finansowego udziału mieszkańców gminy T. w rozbudowie w/w sieci, podczas gdy żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala na taki udział mieszkańców; 2. Istotne naruszenie prawa – art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 44 ust. 5 i art. 54 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią upoważnienie organów gminy do pobierania od mieszkańców opłat za udział w budowie wodociągu komunalnego. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest bowiem adresowana do osób, które chcą uczestniczyć w przyspieszaniu zakończenia budowy sieci wodociągu komunalnego. Adresat normy nie jest wskazany z nazwy, a nadto uchwała ta ma zastosowanie do każdej osoby, która chce w nim uczestniczyć. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika z przepisu art. 8 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jak: "p.p.s.a."). Skarżący odwołał się do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. w treści obowiązującej od dnia 15 lipca 2000 roku, gdzie do jego wcześniejszego brzmienia dodano "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego" (art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552) . Brak odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych powoduje, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA z 16 maja 2000 roku, sygn. akt III SA/Wa 2622/00). Skarżący podnosił, że organ nałożył w drodze aktu prawa miejscowego obowiązek finansowania inwestycji – rozbudowy sieci wodociągowej. Literalny zapis uchwały wskazuje na fakultatywny charakter obciążeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie się przyjmuje, że realizacja sieci wodociągowej stanowi "przymus życiowy", a więc trudno jest mówić w tym przypadku o dobrowolności świadczeń. Nie można nie zauważyć, iż osoby które w jakiś sposób "przystaną" na żądania gminy uzyskają dostęp do sieci wodociągowej szybciej niż te, które z takiej propozycji nie skorzystają. Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP wszelkie daniny publiczne mogą być nakładane jedynie w drodze ustawy. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń pieniężnych w drodze regulacji powszechnie obowiązujących, czy też w drodze aktów administracyjnych, czy czynności prawa cywilnego. Takimi przepisami nie mogą być wskazane przez organ art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią w istocie regulacje prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Nadto zdaniem skarżącego uchwała narusza przepisy art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP. Nie można przyjąć, że nałożenie danin publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego może być uznane jako działanie na podstawie i w granicach prawa, a wręcz przeciwnie działanie takie należy uznać jako wykraczające poza te granice. Nie można uznać, że Rada Gminy w T. podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Naruszenia art. 84 Konstytucji RP należy upatrywać w tym, że mieszkańcy gminy są obowiązani do ponoszenia jedynie danin publicznych wskazanych w ustawie, a nie w innym akcie położonym niżej w hierarchii aktów prawnych. Z tych samych względów zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 44 ust. 5 i art. 54 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Wskazywane wyżej naruszenia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g. O istotności konkretnych uchybień decyduje między innymi waga i rodzaj naruszanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa. Za zasadny należy uznać wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Nałożenie obowiązków fiskalnych na obywateli bez podstawy ustawowej winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podnosił, że przepis art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnia prokuratora do wniesienia skargi w przypadku, gdy wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Nie oznacza to jednak, iż rolą prokuratora jest wyszukiwanie archiwalnych, nieobowiązujących już aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego i kierowanie na nie skarg do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi rzeczona uchwała nie była aktem prawa miejscowego. Została skierowana do zarządu gminy jako organu wykonawczego i nie zawierała norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do ogółu. Wbrew twierdzeniom skargi uchwała nie nałożyła obowiązku finansowania rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej. W uchwale nie ma określenia "opłata", a jest mowa o pomocy w formie finansowej. Uchwała nigdy nie była aktem prawa miejscowego i jest wyłącznie dokumentem archiwalnym, a więc rozpatrywanie przez Sąd skargi na nieobowiązujący akt o charakterze jednorazowym, skierowany do organu, którego już nie ma (zarządu gminy) nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż w przepisach obowiązujących na dzień wejścia w życie uchwały nie przewidziano dla organów gminy upoważnienia dla określenia wysokości opłat, czy też przyjmowanie pomocy finansowej z tytułu realizacji przez gminę, czy jej wyodrębnione jednostki, jakichkolwiek czynności z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Nie upoważniały do tego przepisy regulujące daną problematykę w ustawie z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Nie przewidziano tam określenia opłat, związanych z budową, czy też korzystaniem z komunalnej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w drodze aktów władczych organów gminy. Przepis art. 99 ust. 1 i 2 powołanej ustawy w brzmieniu na dzień podejmowania uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi są wykonywane na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, dotyczą sytuacji powtarzalnych, dlatego nie można odmówić im charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Uchwały w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągów i kanalizacji są ujmowane jako akty prawa miejscowego (wyrok NSA z 20 października 2010 roku, II OSK 1553/10). Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Jednak z braku uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle obowiązujących przepisów w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Według art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie tej ustawy organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędu oraz instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminnym; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe. Akty prawa miejscowego muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne upoważnienia ustawowe i tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonym. Ustawowe upoważnienie do wydawania aktów nie może opierać się na domniemaniu. Kwestionowana uchwała została oparta na art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 44 ust. 5 i art. 54 ust. 2 u.s.g. W przepisie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. określa się ogólnie, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków i przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazany przepis art. 18 ust. 1 określa rodzaje spraw które pozostają we właściwości rady gminy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. akt III SA 2622/00, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego jakim jest art. 18 u.s.g. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów. Powyższe uwagi odnoszą się również do art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 44 ust. 5 i art. 54 ust. 2 u.s.g. Z przytoczonych wyżej przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.