II SA/Rz 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVIII/152/2017 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowym Lublińcu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej Cieszanów na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2018r. nr XLVIII/152/2017 w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowym Lublińcu podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 88 i art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59) w związku z art. 324 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Na podstawie uchwały z dniem 1 stycznia 2018 r. utworzono Zespół Szkolno-Przedszkolny w Nowym Lublińcu, zwany dalej " Zespołem" z siedzibą w Nowym Lublińcu 75, 37-611 Cieszanów, w skład którego weszły: Szkoła Podstawowa w Nowym Lublińcu z siedzibą Nowy Lubliniec 75 oraz Publiczne Przedszkole w Nowym Lublińcu - jednostka nieferyjna z siedzibą Nowy Lubliniec 75 Uchwalono, że zespół stanowi jednostkę budżetową Gminy Cieszanów; majątek Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu, Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu i Szkolnego Schroniska Młodzieżowego staje się majątkiem Zespołu; Zespół przejmuje dokumentację połączonych jednostek, nauczyciele oraz pracownicy administracji i obsługi Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu oraz Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu stają się pracownikami Zespołu. Akt założycielski Zespołu oraz nadany Zespołowi Statut stanowią załączniki do uchwały. W skardze na opisaną wyżej uchwałę Wojewoda Podkarpacki zażądał stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała doprowadziła do przekształcenia szkoły i przedszkola w nowy twór instytucjonalny w postaci Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowym Lublińcu. W rezultacie doszło do ustanowienia nowego aktu założycielskiego oraz statutu szkoły publicznej. Dlatego też w ocenie Wojewody przed podjęciem niniejszej uchwały konieczne było odpowiednie zastosowanie przepisów art. 88 i art. 89 w związku z art. 89 ust.9 ustawy Prawo oświatowe, a więc poinformowanie rodziców dzieci uczęszczających do łączonych jednostek o zamiarze ich połączenia w Zespół na 6 miesięcy przez terminem jego utworzenia oraz uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty przed utworzeniem Zespołu. Powyższe stanowisko potwierdza brzmienie art. 91 ust.7 ustawy Prawo oświatowe, który zwalnia organ prowadzący z obowiązku stosowania przepisów art. 88 i art. 89 tylko w odniesieniu do przekształcenia polegającego na wyłączeniu z zespołu szkoły lub placówki jak również w przypadku rozwiązania istniejącego zespołu. Ustawodawca pomija w tym przepisie przekształcenie polegające na połączeniu szkoły i przedszkola. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowa, uchwała została podjęta naruszeniem art. 91 ust. 7 poprzez pominięcie procedury określonej w art. 88 i art.89 ustawy Prawo oświatowe, dlatego też zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności. Niedochowanie bowiem przez organ prowadzący szkołę powyższej procedury należy potraktować jako istotne naruszenie prawa. Wojewoda Podkarpacki powołał się na pogląd WSA w Rzeszowie wyrażony w wyroku z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Rz 896/16, zgodnie z którym utworzenie Zespołu Szkolno - Przedszkolnego poprzez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola stanowiło przekształcenie, o jakim mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, a przez to wymagało zachowania procedury informowania rodziców z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie powyższy wyrok zapadł pod rządami ustawy o systemie oświaty, jednakże zadaniem organu nadzoru może mieć analogiczne zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na takie samo brzmienie przepisów ustawy Prawo oświatowe regulujących kwestie związane z przekształcaniem szkół. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Cieszanowie, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Podniosła, że uchwała o połączeniu szkół (placówek) w zespół ma charakter stricte organizacyjny, a podjęta zgodnie z prawem, nie stanowi o przekształceniu wchodzących w skład zespołu jednostek oświatowych. Zawarte w art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe sformułowanie "przekształcenie" nie znalazło ustawowej definicji. Mając na uwadze językową definicję pojęcia "przekształcenia" szkoły publicznej lub placówki w pierwszej kolejności wskazać należy, że przez "przekształcenie" rozumieć należy "proces przemiany czegoś, zmiana charakteru, statusu prawnego, struktury, formy czegoś, transformacja" (Uniwersalny słownik języka polskiego, tom 3, (red.) prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). Wobec niezdefiniowania przez ustawodawcę pojęcia przekształcenia szkoły lub placówki, próbę jego zdefiniowania podjęły także sądy administracyjne wskazując m.in., że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy zmienia się jej typ, zakres działania lub kierunek kształcenia. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowisk prezentowanych w literaturze pozwala wskazać, iż "przekształceniem" szkoły lub placówki publicznej w rozumieniu omawianego art. 59 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe), jest w szczególności; takie działanie organu prowadzącego, wskutek którego dochodzi do naruszenia zakresu edukacji w związku z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej; takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności; obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły np. z typowej szkoły podstawowej l-VI na I-III, likwidacja szkoły filialnej, internatu, świetlicy bądź oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. W świetle stanowiska judykatury, przekształceniem szkoły jest także zmiana siedziby szkoły, jako zmiana jednego z elementów aktu założycielskiego szkoły. Z "przekształceniem" szkoły do czynienia mamy wówczas, kiedy użytkownicy zakładu, bądź też ich część, wskutek dokonanych zmian kontynuować mają naukę w nowych lub zmienionych kierunkach. Jednym słowem dokonywana przez organ prowadzący zmiana wpływa na sytuację ucznia i sposób realizacji przez niego prawa do nauki. Zespół szkół nie jest szkołą, lecz wyłącznie jednostką organizacyjną. Dokonywane przez organ prowadzący utworzenie zespołu szkół jako jednostki organizacyjnej ma charakter organizacyjny i nie skutkuje przekształceniem szkół wchodzących w jego skład. Na ściśle organizacyjny charakter uchwały o rozwiązaniu zespołu wpływa między innymi sfera oddziaływania tego aktu, który zakreśla krąg osób zainteresowanych głównie do grona pedagogicznego i pracowników szkół tworzących zespół. Uchwała o utworzeniu zespołu jest aktem wewnętrznym o charakterze organizacyjnym, którego adresatami są wyłącznie placówki jako jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akt. Gdyby zamiarem rozsądnego ustawodawcy było zobligowanie organu prowadzącego do przeprowadzenia procedury wynikającej z art. 88 i 89 ustawy Prawo oświatowe w przypadku łączenia szkół w zespół, to wyraziłby to expressis verbis w przepisie. Natomiast w art. 91 nie zawarto wzmianki na temat odpowiedniego stosowania art. 88 i 89 w razie łączenia szkół w zespół. Wnioskowanie a contrario z art. 91 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, że skoro w tym przepisie wyłączono stosowanie przepisów art. 88 i 89 w razie rozwiązania zespołu lub wyłączania szkół z zespołu, to łączenie w zespół powinno być poprzedzone procedurą opisaną w tych przepisach nie ma uzasadnienia prawnego, w szczególności z tego względu, iż łączenie szkół w zespół nie stanowi funkcjonalnego przekształcenia szkół, ani też nie zostało zdefiniowane przepisem, że stanowi przekształcenie. Art. 91 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zakłada, że połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. W § 4 ust. 1 Statutu Zespołu stanowiącego załącznik Nr 2 do Uchwały Nr XLVI11/152/2017 Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2017r. postanowiono, że zachowuje się odrębność rad pedagogicznych oraz rad rodziców jednostek wchodzących w skład Zespołu. W § 4 ust. 4 Statutu zapisano o niezależności od siebie rad pedagogicznych jednostek wchodzących w skład Zespołu. Organami Zespołu są: [...], Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu, Rada Pedagogiczna Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu, Rada Rodziców Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu, Rada Rodziców Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu, Samorząd Uczniowski Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu. Siedziba Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu oraz Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu są takie same jak nowoutworzonego Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Nowym Lublińcu, tj. pod adresem Nowy Lubliniec 75, 37-611 Cieszanów. Zajęcia dydaktyczne odbywają się dokładnie w tych samych pomieszczeniach co poprzednio. Wbrew stanowisku skarżącego akt założycielski Publicznego Przedszkola w Nowym Lublińcu praktycznie niczym nie różni się od aktu założycielskiego Zespołu poza wskazaniem że chodzi o przedszkole odpowiednio w pierwszym przypadku i zespół szkolno-przedszkolny w drugim przypadku, a zatem brak jest podstaw do upatrywania w tych różnicach przesłanek przemawiających za uznaniem, że doszło do przekształcenia. Podobnie ma się sprawa porównania ustroju Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu z nowoutworzonym Zespołem. W związku z połączeniem Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu w Zespół nie doszło do żadnej zmiany, ponieważ Akt założycielski Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowym Lublińcu określa oprócz siedziby Zespołu pod adresem Nowy Lubliniec 75, 37-611 Cieszanów, obwód Szkoły Podstawowej w Nowym Lublińcu wchodzącej w skład Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w Nowym Lublińcu obejmujący miejscowości Nowy i Stary Lubliniec oraz osiedla Nowy i Stary Lubliniec. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w przypadku sprawy objętej kontrolą organy nie dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). W dniu 28 grudnia 2017 r. Rada Miejska w Cieszanowie podjęła uchwałę w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowym Lublińcu. Ze względu na upływ 30 – dniowego terminu skarga Wojewody Podkarpackiego do sądu administracyjnego jest uzasadniona w przypadku uznania naruszenia prawa. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części lub stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały". Oznacza to, iż tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły – art. 62 ust. 1d u.s.o. W myśl art. 62 ust. 5 u.s.o. organ prowadzący zespół szkół lub placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i art. 59 u.s.o. nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1 u.s.o. ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć również przedszkole. Nie budzi więc wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, iż gmina posiada kompetencje do tworzenia odrębnych instytucji oświatowych – zespołów szkół – poprzez połączenie szkoły podstawowej oraz przedszkola, o ile przedszkole ma siedzibę w obwodzie szkoły. Dla oceny uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie będącej przedmiotem skargi istotne znaczenie ma art. 59 ust. 6 u.s.o., który nakazuje w sposób odpowiedni stosować art. 59 ust. 1 – 6 u.s.o. w przypadku gdy ma dojść do przekształcenia szkoły lub placówki. Art. 59 ust. 1 u.s.o., do którego odsyła art. 59 ust. 6 ustawy stanowi: "szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz dodatkowo po uzyskaniu opinii kuratora oświaty". Organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia tego typu szkół. Nie budzi wątpliwości Sądu również, iż ustawodawca nie wyłączył stosowania art. 58 i art. 59 u.s.o. w przypadku połączenia przedszkola i szkoły w Zespół Szkolno – Przedszkolny. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenie szkoły lub placówki". Przedmiotowa uchwała doprowadziła do przekształcenia istniejącej szkoły i przedszkola w nowy twór instytucjonalny w postaci zespołu Szkolno – Przedszkolnego. W rezultacie doszło do ustanowienia nowego aktu założycielskiego oraz statutu. Stosownie do art. 58 ust. 1 u.s.o. szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego. Istniejące uprzednio przedszkole i szkoła podstawowa miało odrębne akty założycielskie. W myśl art. 58 ust. 6 u.s.o. organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2 zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Akt założycielski oraz statut przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką (art. 58 ust. 7 u.s.o.). Tak więc elementy tworzące zręby prawnoustrojowe każdej z tych placówek wskazane są w akcie założycielskim. Zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego – to przekształcenie, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to zmiana czegoś, a w tym przypadku dochodzi do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły i przedszkola (patrz: wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). Zdaniem Sądu dokonując wykładni pojęcia "przekształcenie" uznano, iż skoro brak jest jego legalnej definicji to poza przypadkami wyłączenia szkół, przedszkoli lub placówek z zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły lub przedszkola i placówki wymagają zachowania warunków, o których mowa w art. 58 i art. 59 u.s.o. (patrz: wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt 755/15 i z dnia 755/15, sygn. akt II SA/Rz 896/16). Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko skarżącego, iż utworzenie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego poprzez połączenie szkoły podstawowej publicznej i samorządowego przedszkola w Zespół Szkolno – Przedszkolny to "przekształcenie", o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a przez to wymagało zachowania procedury, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Niezachowanie procedury w przypadku przekształcenia szkoły i przedszkola w Zespół Szkolno-Przedszkolny należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Cieszanowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.