I SA/Wr 803/17

Dnia 29 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant specjalista Agnieszka Dąbrowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B z dnia [...] kwietnia 2014 roku o nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 3.216,00 (słownie: trzy tysiące dwieście szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. umarza postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., zarząd A sp. z o.o. wezwał B do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie B podniosła, że nie jest stroną zobowiązaną do złożenia przedmiotowej deklaracji. Po przeprowadzeniu postępowania podatkowego w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarząd A sp. z o.o. w dniu 4 kwietnia 2014 r. wydał decyzję, w której określił wysokość należnej od B miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do poszczególnych budynków wielolokalowych. Od powyższej decyzji B wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Zdaniem B, decyzja wydana przez A sp. z o.o. naruszyła prawo, gdyż A nie jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do lokali znajdujących się w zasobach spółdzielni oraz nie jest zobowiązana do składania deklaracji w tym zakresie. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U., z 2016 r., poz. 250 z późn. zm., w skrócie "u.c.p.g.") A wskazała, że to właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości. Zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być traktowany jako zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własnościach lokali, do którego nawiązują przepisy u.c.p.g., zaś spółdzielnia mieszkaniowa nie może pełnić funkcji właściciela nieruchomości i składać deklaracji o wysokości opłaty za swoich lokatorów. B wskazała także, że nie dysponuje danymi o ilości osób zamieszkujących lokale, co wyklucza możliwość prawidłowego złożenia deklaracji i dokonania obliczenia opłaty. B nie dysponuje ponadto instrumentami prawnymi, umożliwiającymi pozyskanie od lokatorów i dysponentów lokali użytkowych danych pozwalających na ustalenie opłaty. Zdaniem B decyzja kończąca postępowanie została skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Zakwestionowano także prawidłowość określenia w treści decyzji wysokości zobowiązania podatkowego, jak również podstawę prawneą działania Zarządu A sp. z o. o. jako uprawnionego do wydania zaskarżonej decyzji. W dniu 17 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało decyzję nr [...] będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, iż w jego ocenie kwestionowane w odwołaniu orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Organ podniósł, że w Gminie W. na mocy uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. upoważniono Zarząd A sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, zaś normą na podstawie której orzekał organ pierwszej instancji był przepis art. 6o u.c.p.g. Organ podkreślił, że w jego ocenie to na spółdzielni, nie na poszczególnych lokatorach, ciąży obowiązek podatkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że na gruncie u.c.p.g. wprowadzono autonomiczną definicję legalną właściciela nieruchomości, zgodnie z którą przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zatem na gruncie przepisów u.c.p.g. wszystkie podmioty wymienione w tej definicji są traktowane jak właściciele nieruchomości. W ocenie organu, jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie tj. spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej (osoba fizyczna lub prawna) lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej zrzeszającej do siedmiu członków, będzie podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w każdej sytuacji, gdzie tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) w określonej korporacji np. spółdzielni mieszkaniowej, wspólnocie mieszkaniowej powyżej 7 członków lub TBS. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Kolegium nie podzieliło argumentacji skarżącego odnoszącej się do niemożności ustalenia i obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również odnoszącej się do prawidłowości rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. B wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu A Sp. z o. o. z [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Skargę oparto na następujących zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g.; 2) naruszenie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej – "O.p.") w związku z art. 6o i 6q u.c.p.g.; 3) istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu podatkowym (art. 247 § 1 pkt 5 w związku z art. 133 § 1, art. 165 § 2 w związku z art. 30 § 4 oraz art. 121, 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej). Skarżąca B podniosła, że postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności płatnika. Tymczasem decyzja zarządu Spółki A oznaczona została jako "Decyzja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, iż B została potraktowana jako podatnik. Jak podniósł skarżący, postępowanie w sprawie odpowiedzialności płatnika i postępowanie dotyczące podatnika to odrębne, przewidziane w Ordynacji podatkowej tryby. B wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie skarżącego zarządca nie jest odpowiedzialny za wszystkie obowiązki właścicieli nieruchomości z uwagi na okoliczność, że przymiot podatnika opłaty łączony jest z możliwością władania nieruchomością. B nie ma instrumentów umożliwiających pozyskanie danych stanowiących podstawę prawidłowego ustalenia wysokości opłaty od poszczególnych lokali. Wobec okoliczności, że zarządca nie jest podatnikiem, postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty nie mogło być prowadzone wobec B, gdyż ta nie posiada przymiotu strony w świetle przepisów Ordynacji podatkowej. Wobec tego, w ocenie skarżącego kończąca postępowanie decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną i spełnia określoną w art. 247 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej przesłankę nieważności. B podniosła ponadto zarzuty dotyczące wymiaru opłaty. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podnosząc tożsamą argumentację, jak przytoczona w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/2111/14 (obecnie sygn. akt I SA/Wr 803/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił z urzędu postępowanie sądowe wyjaśniając, że przyczyną zawieszenia było zarejestrowanie w Sądzie pod sygn. akt II SA/Wr 641/14 oraz II SA/Wr 759/14 skarg na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. Nr XXIX/657/12. Sąd wskazał, że ocena aktu prawnego w oparciu o który delegowano uprawnienie do wydania decyzji indywidualnej, będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie, będzie miała kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Następnie, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/2111/14 (obecnie sygn. akt I SA/Wr 803/17) podjęto postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczym zagadnieniem pozostaje kwestia uprawnienia zarządu spółki A sp. z o.o. do rozstrzygania spraw z zakresu administracji publicznej, dotyczących postępowań w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ma bowiem kluczowe znaczenie dla oceny prowadzonego przez zarząd A sp. z o.o. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz oceny wydanych przez w/w organy decyzji. W przedmiocie prawidłowości normy kompetencyjnej, z której organy wywodziły uprawienie zarządu A sp. z o.o. do prowadzenia postępowania dotyczącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16. NSA wskazał, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). W ocenie NSA, art. 39 ustawy o samorządzie gminnym w sposób ogólny dopuszcza możliwość udzielania przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. Z kolei z treści art. 6q ust. 1 ab initio u.c.p.g. na mocy zawartego w nim odesłania wynika, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej z zastrzeżeniem, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego. Art. 6q ust. 1 u.c.p.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u. s. g. co oznacza, że zakres swobody decyzyjnej rad gmin (art. 39 ust. 4 u. s. g.) został ograniczony przepisami u.c.p.g. (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Tym samym uprawnienie do działania w charakterze organu podatkowego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługuje wyłącznie wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzenia listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co stałoby w sprzeczności z istotą koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej). Przeciwna interpretacja byłaby niezgodna z zasadami wykładni systemowej oraz dyrektywami wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że dokonana w uchwale wykładnia wiąże od dnia jej podjęcia. Z kolei w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16 Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze w/w uchwałę składu siedmiu sędziów NSA stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej W. Nr XXIX/657/12 z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., który nie może stanowić podstawy do dekoncentracji zewnętrznej w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. NSA wskazał, że stoi temu na przeszkodzie art. 6q ust.1 u.c.p.g. Upoważnienie zarządu utworzonej przez Gminę W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest zatem dopuszczalne. Wobec powyższego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej W. Biorąc pod uwagę przedstawione stanowiska NSA, to trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani decyzji utrzymującej ją w mocy (drugiej instancji) z uwagi na okoliczność, iż decyzje zostały wydane zanim wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny stała się wiążąca. Skład orzekający w rozstrzyganej sprawie podziela stanowisko Sądu, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej, dotyczącej delegacji kompetencji, niemniej stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów jest niecelowe. Konieczne natomiast było wyeliminowanie decyzji, wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność została stwierdzona. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu którego nieważność została stwierdzona, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zatem gdy rozstrzygnięcie indywidualne wydane zostało na podstawie aktu prawa miejscowego, co do którego sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności, możliwe jest jego wzruszenie w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca nie doprecyzował formy wzruszenia takiego rozstrzygnięcia indywidualnego, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu zawartym w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Niemożliwe będzie, zdaniem składu orzekającego, zastosowanie zarówno instytucji wznowienia jak i sankcji nieważności decyzji administracyjnej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16 LEX nr 2325029; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 148/17 LEX nr 2302007). Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego działa z mocą ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, zapisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Można by zatem przyjąć, że decyzje wydane na podstawie nieważnych aktów prawa miejscowego wydane zostały w istocie bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia ich nieważności (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.). Niemniej jednak, brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 O.p. oznacza brak w systemie obowiązującego prawa przepisu, który upoważniałby organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1504/12 LEX nr 1233385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I SA/Op 429/13 LEX nr 1392772). W związku z okolicznością, iż w rozstrzyganej sprawie w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji podstawa prawna istniała, stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje uzasadnienia. To z kolei uzasadnia stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa a nie rażącego. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić decyzje obu instancji jako wydane z naruszeniem dopuszczalnych zasad delegacji. Ponadto stosując art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył także kontrolowane postępowanie administracyjne. Bez rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie sprawa wróciłaby do etapu postępowania przed A sp. z o.o., która w świetle wydanego przez NSA wyroku nie może być uznana za organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że umorzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wyklucza wszczęcia postępowania i wydania wobec skarżącej, decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściwy organ. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c), art. 145 § 3, art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 - § 4 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika, uiszczony wpis oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowa od pełnomocnictwa.