II OSK 1478/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2933/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2933/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r., którą uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji: budowa tymczasowego pasażu handlowego, wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach i części działek nr [...] (obr. [...]), przy [...] i ul. [...] w W. w pkt 2.1.1 – w zakresie szerokości elewacji frontowej i – orzeczono o ustaleniu szerokości elewacji frontowej dla jednego zespołu pawilonów kontenerowych, zaś – w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze z siedzibą w W.: W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono 1. naruszenie prawa materialnego, tj. : art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej u.p.z.p.) w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisów wynika zakaz nawiązywania do parametrów obiektów, które mają zostać zastąpione noworealizowanym, w zakresie wysokości, szerokości elewacji frontowej oraz kształtu dachu, podczas gdy ww. przepisy zakazu takiego nie formułują. 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku odniesienia się do istotnego zarzutu odwołania, tj. konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wprost wskazało, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko w tym przypadku, zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; b) niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku właściwego wyjaśnienia sprawy w zakresie spełnienia wymagań dobrego sąsiedztwa, w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podczas gdy organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił przesłanki i sposób ustalenia parametrów planowanej inwestycji, poprzez odniesienie się do zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji uznał, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona; • art. 153 p.p.s.a. poprzez formułowanie nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3250/16, w którym Sąd oddalając skargę na decyzję Kolegium z [...] października 2016 r. sygn. [...] stwierdził, że tylko decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie jak wskazano w skardze, że każda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzona taką decyzją, w sytuacji, gdy Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji mimo braku przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ich wadliwą wykładnię. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy określaniu parametrów zabudowy, jak wysokość, szerokość elewacji, kształt dachu, nie można było nawiązywać do obiektów, które mają być zastąpione noworealizowanym. Sąd Wojewódzki słusznie założył, że nie jest możliwe wykreowanie stosownej harmonii zabudowy z obiektem, który ma zniknąć z przestrzeni i że nie można w takim przypadku mówić o kontynuacji parametrów zabudowy. Podkreślić należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy, czy zabudowa na terenie sąsiadującym jest tego rodzaju, że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Powstający w sąsiedztwie zabudowanych działek nowy obiekt powinien bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W związku z tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z 4.03.2009 r., II OSK 282/08). Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził potrzebę zbadania jaki obiekt (obiekty) może być wyznacznikiem dla określenia parametrów planowanej zabudowy, oprócz przeznaczonej do likwidacji zabudowy targowiska. Skoro przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego, to należy odnieść planowaną inwestycję do cech zabudowy i zagospodarowania terenu ukształtowanych przez istniejące obiekty budowlane, ale nie takie, które podlegają likwidacji. W orzecznictwie zwrócono uwagę na zasadność ustalenia parametrów przyszłej zabudowy w odniesieniu do obiektów, które będą istniały po zrealizowaniu planowanej inwestycji, a nie tych, które na skutek zrealizowania inwestycji nie będą elementem układu architektoniczno – urbanistycznego (zob. wyrok NSA z 29 marca 2019 r. II OSK 1227/17). Oczywiście nie można wykluczyć przypadku, gdy uzasadnione będzie, aby nowy obiekt odpowiadał parametrom obiektu, który ma zastąpić. Każdorazowo niezbędne jest jednak zbadanie całokształtu okoliczności dotyczących ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem w niniejszej sprawie nie oceniono w sposób wystarczający wszystkich kwestii związanych z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie w sposób automatyczny przyjęto, że: "Wprowadzenie tymczasowego pasażu handlowego stanowić będzie przestrzeń zastępującą tymczasowo istniejący teren handlowy w tym rejonie, przewidziany do likwidacji w związku z budową obwodnicy". Nie uwzględniono jednak całokształtu uwarunkowań związanych z tym, że planowana inwestycja ma być usytuowana w innym miejscu, a przy tym zabudowa pasażu handlowego różnić się ma od dotychczasowego targowiska. Ponadto w sposób ogólnikowy podano, że powstające targowisko odpowiadać będzie charakterystyce urbanistyczno - architektonicznej zabudowy już istniejącej, wpisując się w istniejącą funkcję obszaru analizowanego. Mimo wielu zarzutów kwestionujących powyższą ocenę, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że planowana inwestycja odpowiada funkcji usługowej występującej w analizowanym obszarze. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że organ odwoławczy nie ocenił należycie zachowania wymogów ładu przestrzennego w zakresie występujących na danym obszarze form architektonicznych. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1 oraz pkt 2 b) okazały się niezasadne. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty kwestionujące ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organ odwoławczy powinien odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem przyjął, że w poprzednim wyroku z 11 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 3250/16 Sąd nie sformułował oceny, że – w realiach niniejszej inwestycji – procedura oceny oddziaływania na środowisko nie będzie wymagana. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego wyroku Sąd wówczas odniósł się do regulacji przepisów art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.) z konkluzją, że tylko decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie jak wskazano w skardze, że każda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzona taką decyzją. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, iż rozważania Sądu w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. miały jedynie charakter ogólny i nie kształtowały oceny prawnej co do wymogu przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Dlatego też, obowiązkiem Kolegium przy rozpoznawaniu sprawy była weryfikacja tego zagadnienia. Należy przy tym zaznaczyć, że w odwołaniach przedstawiono szeroko zarzuty związane z kwalifikacją spornego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując na uciążliwości generowane przez taki obiekt oraz niewyjaśnienie wielkości wymaganego parkingu. W rezultacie Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do istotnych i konkretnych zarzutów odwołania stanowił uchybienie przepisom art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., warunkujące uchylenie kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz określone w pkt 2 a) nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.