IV SA/Gl 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Starszy-referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...], skierowaną do A.P. (dalej strona lub skarżąca) ustalił i żądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. wraz z odsetkami za opóźnienie, przyznanego na dziecko P.W. w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., w kwocie 3.500 zł. Powyższe uzasadnił powzięciem informacji, że w rodzinie strony sytuacja zawodowa, a tym samym finansowa na przestrzeni czasu uległa zmianie, co przełożyło się na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego warunkującego przyznanie ww. prawa na rzecz pierwszego dziecka w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Z ustaleń dowodowych wynikało bowiem, że wysokość dochodu na członka w rodzinie strony w tym okresie wynosiła 1.235,58 zł i tym samym, przekraczała ustawowe kryterium dochodowe warunkując przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka. Podkreślono, że strona była poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, a z obowiązku tego się nie wywiązała. W odwołaniu strona zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu akcentując niewłaściwe wliczenie do dochodu rodziny dochodu córki D.P. z tytułu umowy zlecenia oraz z tytułu świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego, które nie były wypłacane w pełnej wysokości (córka zwracała alimenty nienależnie pobrane w 2015 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu syntetycznie przybliżono treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz zarzuty odwołania. W zakresie stanu prawnego sprawy Kolegium odwołało się do art. 7 ust. 1 i 3, art. 20 i art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej ustawa). Natomiast w zakresie stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji uznał, że strona spełniała ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 1 kwietnia 2016 r., z którego wynikało, że strona jest panną, a w skład jej rodziny wchodzą nadto dzieci: D.P., P.W. oraz K.W. W postępowaniu ustalono, że w 2014 r., na dochód rodziny składał się dochód opodatkowany uzyskany ze stosunku pracy przez stronę w kwocie 23.884,61 zł (dochód netto), co po podzieleniu przez 12 miesięcy dało kwotę 1.990,38 zł oraz nieopodatkowany dochód z tytułu uiszczonych alimentów na rzecz małoletnich dzieci w łącznej kwocie 12.340 zł, co po podzieleniu przez 12 miesięcy dało kwotę 1.028,33 zł. Tym samym ustalono, że miesięczny dochód rodziny wynosi 3.018,71 zł. Po podzieleniu przez 4 osoby w rodzinie, dochód na członka w rodzinie wyniósł 754,68 zł. Kolegium wskazało, że jednak w związku z podjęciem pracy wykonywanej na podstawie umowy cywilnoprawnej przez D.P., dochód rodziny uległ zmianie. Zgodnie z treścią oświadczenia o osiągniętym dochodzie z dnia 20 października 2017 r., D.P. wykonywała pracę w okresie od 18 października 2016 r. do 28 czerwca 2017 r. W listopadzie 2016 r., osiągnęła dochód netto w wysokości 1.923,60 zł (dochód brutto 2.932 zł, minus koszty uzyskania przychodu w wysokości 586,40 zł, minus wysokość składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 0,00 zł, minus składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 0,00 zł, minus zaliczka na podatek w wysokości 422 zł). Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy dochód rodziny w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. wynosił 4.942,31 zł (3.018,71 zł + 1.923,60 zł). Po podzieleniu przez 4 osoby, dochód na członka w rodzinie wyniósł 1.235,58 zł. Tym samym, strona w ww. okresie przekraczała ustawowe kryterium dochodowe, tj. 800 zł warunkujące przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z definicją legalną rodziny do jej składu osobowego wlicza się także dziecko do 25 roku życia, które zamieszkuje wspólnie z wymienionymi w przepisie osobami, a z wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. wynika, że D.P. wchodzi w skład rodziny strony i jej dochód należało uwzględnić w strukturze dochodu rodziny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podała, że nie zgadza się z decyzją Kolegium i wnosi o jej zmianę, gdyż wadliwie wyliczono dochód. Zakwestionowała uznanie, że dochód jej córki D. z grudnia 2016 r. wpływa na kolejne miesiące 2017 r. Wskazała, że zawyżono jej dochód za 2014 r., nie wyliczono prawidłowo ulgi na dzieci oraz nie uwzględniono okoliczności, że córka D. musiała zwracać część świadczeń wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego i faktycznie w okresie od czerwca 2016 r. do maja 2017 r. otrzymywała niższe kwoty (200 zł miesięcznie) z tego tytułu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko dotychczas w sprawie prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Kolegium w pełni podzielając poglądy i stanowisko organu pierwszej instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu ustalającą, że świadczenie wychowawcze przyznane stronie na pierwsze dziecko w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i nakazującą zwrot tego świadczenia wraz z odsetkami. Powodem dla którego organ pierwszej instancji uznał wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane była okoliczność, iż w tym okresie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego ze względu na uzyskanie dochodu przez córkę D.P., a strona pomimo tego, że była poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, z obowiązku tego się nie wywiązała. Strona nie godzi się z tymi rozstrzygnięciami eksponując wadliwość wyliczenia dochodu przez organy. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna w szczególności z tego względu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został bowiem prawidłowo ustalony jej stan faktyczny, a jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Nadto naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik. Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obydwu instancji ze względu na konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowania. Dostrzeżone uchybienia dotyczące prawa materialnego i procesowego będą prezentowane łącznie z tego względu, że wadliwości w zakresie odkodowania przepisów prawa materialnego skutkowały niedostatkami w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sprawa toczyła się na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się między innymi świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (ust. 2 pkt 1). Z treści art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że opisana w tym przepisie przesłanka zwrotu znajduje zastosowanie w przypadku, gdy strona była uprawniona do pobierania świadczenia, jednak w trakcie jego pobierania zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do jego pobierania – z dodatkowym zastrzeżeniem, że pobierający świadczenie był pouczony o tej okoliczności. Inaczej rzecz ujmując w dacie przyznania świadczenia było ono należne, ale w trakcie jego pobierania utraciło ów walor "należności" w związku z zaistnieniem okoliczności, z którą prawodawca łączy taki skutek. Kluczowa jest też prawidłowość pouczenia, determinująca nienależność pobrania. Sąd stwierdza, że wykazanie nienależności pobrania, wymaga wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, czyli osoby, która została należycie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń. Organ pierwszej instancji wskazał na uzyskanie w trakcie okresu świadczeniowego dochodu przez córkę skarżącej – ze skutkiem przekroczenia kryterium dochodowego, a w konsekwencji kwalifikowania świadczenia jako nienależnego w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Podnosił również okoliczność braku powiadomienia przez stronę o istotnej zmianie sytuacji dochodowej pomimo pouczenia o takim obowiązku; ze skutkiem kwalifikacji pobrania jako nienależnego. Stanowisko organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne w zakresie kwalifikacji świadczenia jako nienależnego ze względu na błędy w wyliczeniu dochodu, natomiast w zakresie nienależności pobrania – ze względu na pominięcie stanu świadomości i woli skarżącej. Kolegium nie odniosło się do treści art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, koncentrując się wyłącznie na wyliczeniu dochodu w kontekście spełnienia kryterium dochodowego; nadto wyliczając ten dochód wadliwie. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy w sposób mający wpływ na wynik. Nadto doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) zarówno w zakresie ustalenia nienależności świadczenia, jak i nienależności jego pobrania – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając postawione organom zarzuty Sąd stwierdza, że nienależność świadczenia nie została wykazana, gdyż doszło do nieprawidłowości w wyliczeniu dochodu. Strona zarzuciła pominięcie tzw. ulgi na dzieci, ze skutkiem zawyżenia jej dochodu ze stosunku pracy. Organy nie dostrzegły tej kwestii. Art. 27f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U z 2012 r., poz. 361 ze zm., dalej updof) stanowi, że od podatku dochodowego obliczonego zgodnie z art. 27, pomniejszonego o kwotę składki, o której mowa w art. 27b, podatnik ma prawo odliczyć kwotę obliczoną zgodnie z ust. 2 na każde małoletnie dziecko, w stosunku do którego w roku podatkowym: 1) wykonywał władzę rodzicielską; 2) pełnił funkcję opiekuna prawnego, jeżeli dziecko z nim zamieszkiwało; 3) sprawował opiekę poprzez pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub umowy zawartej ze starostą (ust. 1). Odliczeniu podlega za każdy miesiąc kalendarzowy roku podatkowego, w którym podatnik wykonywał władzę, pełnił funkcję albo sprawował opiekę, o których mowa w ust. 1, w stosunku do 1) jednego małoletniego dziecka - kwota stanowiąca 1/6 kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust. 1, jeżeli dochody podatnika: a) pozostającego przez cały rok podatkowy w związku małżeńskim i jego małżonka, nie przekroczyły w roku podatkowym kwoty 112.000 zł, b) niepozostającego w związku małżeńskim, w tym również przez część roku podatkowego, nie przekroczyły w roku podatkowym kwoty 56.000 zł, za wyjątkiem podatnika samotnie wychowującego małoletnie dziecko wymienionego w art. 6 ust. 4, do którego ma zastosowanie kwota dochodu określona w lit. a; 2) dwojga małoletnich dzieci - kwota stanowiąca 1/6 kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust. 1, na każde dziecko 3) trojga i więcej małoletnich dzieci - kwota stanowiąca: a) 1/6 kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust. 1, odpowiednio na pierwsze i drugie dziecko, b) 1/4 kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust. 1, na trzecie dziecko, c) 1/3 kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust. 1, na czwarte i każde kolejne dziecko (ust. 2). Za dochody, o których mowa w ust. 2 pkt 1, uważa się dochody uzyskane łącznie w danym roku podatkowym, do których mają zastosowanie zasady opodatkowania określone w art. 27, art. 30b i art. 30c, pomniejszone o kwotę składek, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 i 2a (ust. 2a). Odliczenia dokonuje się w zeznaniu, o którym mowa w art. 45 ust. 1, podając liczbę dzieci i ich numery PESEL, a w przypadku braku tych numerów - imiona, nazwiska oraz daty urodzenia dzieci (ust. 5 zd. 1). W świetle przytoczonych przepisów istotne dla prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącej ze stosunku pracy było ustalenie wysokości ulgi na dzieci. W tym celu należało odnieść się do kwoty ulgi uwidocznionej w rocznym zeznaniu podatkowym skarżącej za 2014 r., czego organy nie uczyniły. Nota bene w aktach sprawy takiego zeznania podatkowego nie ma; w aktach umieszczono jedynie PIT-11. Organy naruszyły wskazane wyżej przepisy proceduralne w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie poczynienie ustaleń dowodowych w tym zakresie. Ponadto dla prawidłowości ustaleń dowodowych dotyczących dochodu istotne jest właściwe odkodowanie art. 7 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawnym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W badanej sprawie jako dochód uzyskany, podlegający doliczeniu do dochodu członka rodziny zakwalifikowano dochód uzyskany przez córkę skarżącej D.P. w związku z podjęciem pracy wykonywanej na podstawie umowy cywilnoprawnej w okresie od 18 października 2016 r. do 28 czerwca 2017 r. W listopadzie 2016 r. córka skarżącej osiągnęła dochód netto w wysokości 1.923,60 zł. Okres na jaki ustalono skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na mocy decyzji z dnia [...] r. to okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W konsekwencji dochodem uzyskanym w rozumieniu przytoczonego przepisu w odniesieniu do realiów sprawy byłby jedynie dochód uzyskiwany w całym tym okresie. Dochód z tytułu zatrudnienia córki nie był uzyskiwany w całym okresie świadczeniowym. Dokonując wadliwej wykładni i zastosowania przepisu organy nie uwzględniły pełnego brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy. Z tej regulacji wynika jednoznacznie, że dochód uzyskany to dochód "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że wystarczające jest aby dochód był uzyskiwany tylko w części okresu świadczeniowego. Doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej, że wadliwie wliczono do dochodu pełną wysokość świadczeń wypłaconych córce D.P. z FA. Faktycznie bowiem w 2014 r. córka otrzymywała pełną kwotę świadczeń. Potrącenia dokonane w 2016 r. i 2017 r. mają bowiem wpływ na wysokość dochodu dopiero w latach, w których zostały dokonane. Ustawodawca specyfikując dochody podlegające wliczeniu do dochodu w art. 3 punkcie 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienił świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Chodzi więc o kwoty faktycznie wypłacone. Późniejsze potrącenia (dokonywane z kolejnych świadczeń) nie stanowią też podstawy do kwalifikowania powyższego jako utraty dochodu. Wykazana wadliwość ustaleń dowodowych w zakresie wysokości dochodu – będąca również po części wynikiem naruszenia przepisu prawa materialnego - spowodowała przedwczesność kwalifikacji przedmiotowego świadczenia jako nienależnego. Nie sposób bowiem stwierdzić, czy doszło do przekroczenia kryterium dochodowego jeżeli wysokość dochodu nie została należycie wyliczona. Nadto organy nie wykazały nienależności pobrania. Ogólnikowe stwierdzenie, że strona była pouczona o konieczności niezwłocznego powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, w okolicznościach tej sprawy nie stanowi wykazania, że świadczenie zostało pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Nie wykazano, że skarżąca była osobą działającą w złej wierze, która pobrała świadczenie wiedząc, że się to świadczenie jej nie należy. Trudności organów w kwalifikacji zmian sytuacji strony i jej rodziny w kontekście ich wpływu na prawo do świadczeń wskazują, że dla zarzucenia nienależności pobrania nie jest wystarczające stwierdzenie o formalnym dopełnieniu obowiązku pouczenia. W szerszym zakresie podstaw do kwalifikacji pobrania jako nienależnego nie badano. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wykonają zalecenia, uwzględniając wyżej sformułowaną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.