I OSK 4174/18

Dnia 21 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 414/18 w sprawie ze skargi E.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz E.S. i M.S. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic] I OSK 4174/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy S. ustalił wobec skarżących opłatę adiacencką w wysokości 3462 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie B., gmina S., o powierzchni 0,200 ha, stanowiącej wskutek podziału działki nr [...] - działki nr [...] i [...]. Decyzja ta wysłana została do obojga skarżących oddzielnie w dniu [...] lutego 2018 r. Przesyłki te, z uwagi na dwukrotne ich awizowanie (w dniu 21 lutego 2018 r. i w dnu 1 marca 2018 r.) i niepodjęcie ich przez odbiorców w wyznaczonym terminie, zostały uznane przez organ za doręczone w dniu 8 marca 2018 r. na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Po zwrocie przesyłek przez Urząd Pocztowy, Wójt Gminy S. ponownie przesłał na adres skarżących decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., a w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia odbioru przez skarżących tych przesyłek w dniu 19 marca 2018 r. W dniu 3 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego) skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało, że termin do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. upłynął w dniu 22 marca 2018 r. a zatem odwołanie wniesione w dniu 3 kwietnia 2018 r. złożone zostało z uchybieniem terminu. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E.S. i M.S. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. została uznana za skutecznie doręczoną obojgu skarżącym w dniu 8 marca 2018 r. Przesyłki zawierające decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. wysłane zostały do obojga skarżących oddzielnie na adres: ul. [...], [...] G. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłek adresowanych do skarżących widnieje jednakowa informacja, że z powodu niemożności doręczenia ich adresatowi przesyłki awizowano i pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP G. w dniu 21 lutego 2018 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym UP wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłek widnieje również informacja, że z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłki awizowano powtórnie w dniu 1 marca 2018 r. W ocenie Sądu I instancji opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje umożliwiały zastosowanie fikcji prawnej doręczenia z art. 44 k.p.a. i uznanie, że skuteczne doręczenie przesyłki skarżącym nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r. Twierdzenia skarżących o niepozostawieniu przez doręczyciela awiza nie obalają ustalonej w ten sposób fikcji prawnej doręczenia i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Dodatkowo świadczy o tym treść pisma UP G. z dnia [...] lipca 2018 r. potwierdzające prawidłowe pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej skarżących. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli E.S. i M.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 26 kwietnia 2018 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, 2/ art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez bezkrytyczne przypisanie wiarygodności informacji uzyskanej od Poczty Polskiej S.A. w zakresie sposobu pozostawienia awizo przesyłek pocztowych doręczanych na adres skarżących (przy braku osobistego oświadczenia osoby faktycznie doręczającej przesyłki skarżącym) oraz pominięcie faktu, że Wójt Gminy S. (organ I instancji w sprawie) przyjął odwołanie skarżących w sprawie jako wniesione w terminie, a także pominięcie w rozważaniach naruszenia procedury doręczeń w sprawie (przekroczenie terminu na ponownie awizowanie przesyłek poleconych), 3/ art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że pismo UP G. z dnia [...] lipca 2018 r. stanowi dowód prawidłowego doręczania decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r., co miało mieć rzekomo miejsce w dniach 21 lutego 2018 r. oraz 1 marca 2018 r., 4/ art. 39 w zw. z art. 42 §1 w zw. z art. 44 § 1 pkt 1, § 2, § 3 oraz § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że próby doręczenia przesyłek listowych zawierających decyzje Wójta Gminy S., jakie miały mieć miejsce w dniach 21 lutego 2018 r. oraz 1 marca 2018 r., miały rzeczywiście miejsce i zostały przeprowadzone prawidłowo, to jest zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Skutkiem powyższych naruszeń było uznanie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. rozpoczął bieg w dni 8 marca 2018 r., a nie dniu 19 marca 2018 r., kiedy to ww. decyzja została prawidłowo doręczona skarżącym, czego skutkiem było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W myśl zaś art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei art. 44 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1/ operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 k.p.a., sposobu doręczenia decyzji organu I instancji. Sąd Wojewódzki przyjął, że akta sprawy w wystarczający sposób dokumentują okoliczność, że doręczyciel nie zastał skarżących w miejscu zamieszkania, w związku z czym w oddawczej skrzynce pocztowej adresatów umieścił zawiadomienia o pozostawieniu przesyłek w dniu 21 lutego 2018 r. na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym nr [...] w G. Przesyłki awizowano powtórnie w dniu 1 marca 2018 r., a wobec ich nieodebrania, w dniu 9 marca 2018 r. dokonano zwrotu niepodjętych w terminie przesyłek. Doręczenie spornych przesyłek nastąpiło zatem w dniu 8 marca 2018 r. (14 dni po dacie pierwszych awizo). W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że termin do wniesienia odwołań upływał w dniu 22 marca 2018 r., a skoro więc odwołanie złożone zostało w dniu 3 kwietnia 2018 r., to organ odwoławczy zasadnie wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem oczekiwany rezultat przyniosły twierdzenia skarżących, że w sprawie nie można mieć pewności, że doręczyciel pozostawił im awizo (dwukrotnie) w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Ma to zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności fikcji doręczenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. Dla skutecznego doręczenia stronie pisma procesowego w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest, aby operator pocztowy przechowywał przesyłkę przez 14 dni w swojej placówce, przy czym o tym fakcie powinien powiadomić adresata (pozostawiając awizo). Operator powinien poinformować o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia awiza. Ustawodawca szczegółowo wymienił przy tym miejsca, w których można pozostawić awizo i są to: oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata. W razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, operator pozostawia kolejne awizo z informacją o terminie odbioru przesyłki. Zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę fikcją doręczenia, pismo uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awizo (pismo organ pozostawia w aktach sprawy). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłek skierowanych na adres skarżących wskazano, że z powodu niemożności doręczenia przesyłek (adresatów nie zastano), pozostawiono ją w dniu 21 lutego 2018 r. na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w G. Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 1 marca 2018 r. Następnie przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 9 marca 2018 r., gdyż skarżący nie odebrali awizowanych przesyłek. Jednakże na przesyłkach, jak i zwrotnym potwierdzeniu ich odbioru, doręczyciel nie zamieścił informacji, czy i gdzie (w oddawczej skrzynce pocztowej, drzwiach mieszkania adresatów, w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresatów) pozostawił informację o możliwości odbioru przesyłek w placówce UP [...] G. Ma to szczególnie istotne znaczenie ze względów dowodowych i skutków prawnych doręczenia w sytuacji, gdy strona twierdzi, że doręczyciel przesyłki zawierającej decyzję administracyjną, nie doręczył jej awizo. Nie można uznać, aby przesyłki z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. skutecznie doręczono skarżącym w trybie zastępczym, skoro organ nie dysponuje dowodem zachowania wymogu doręczenia z art. 44 § 2 k.p.a. Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest, w sytuacji, gdy strony takiemu domniemaniu przeczą, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Dowodem takim nie jest z pewnością pismo UP G. z dnia [...] lipca 2018 r., w którym, kierownik zmiany ogólnie stwierdza, że pracownik obsługujący ulicę [...], gdzie skarżący mieszkają, wszystkie awizo wrzuca do skrzynki pocztowej znajdującej się pod wskazanym adresem. W żaden sposób informacja taka nie odnosi się bowiem do konkretnej zarzucanej sytuacji niepozostawienia awiza w dniach 21 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r. Nie może zatem stanowić dowodu na okoliczność pozostawienia tego awiza. Okolicznością taką byłoby adnotacja doręczyciela (na przesyłkach, które w tych dniach próbował doręczyć) informacji, że awiza postawiał i gdzie je pozostawił. Wprawdzie z art. 44 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia awizo, to jednak skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awizo wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania tego przepisu. Nadawca przesyłki pocztowej nie może bowiem poprzestać na swoim oświadczeniu w tym zakresie, ponieważ posłużenie się operatorem pocztowym oznacza, że to nie nadawca przesyłki dokonywał czynności umieszczenia awizo we właściwym do tego miejscu zgodnie z powołanym art. 44 § 2 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że odwołujący się w niniejszej sprawie nie mają możliwości procesowych zweryfikowania twierdzeń organu o spełnieniu ustawowego wymogu pozostawienia awizo w jednym z miejsc określonych w art. 44 § 2 k.p.a. Takie możliwości posiada natomiast organ, który nadał przesyłkę poleconą, ponieważ tylko on jest uprawniony do wnioskowania o przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego w celu ustalenia zachowania przez operatora pocztowego wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a., skoro organ ten posłużył się usługą doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1468 ze zm.), reklamację wnosi się w każdej placówce pocztowej operatora pocztowego, z którym nadawca zawarł umowę na świadczenie usługi pocztowej. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że reklamację wniesioną przez osobę nieuprawnioną traktuje się jak niewniesioną, o czym operator pocztowy niezwłocznie powiadamia reklamującego, informując go o możliwości wniesienia reklamacji przez osobę uprawnioną. Zatem uprawnienie do złożenia reklamacji u operatora pocztowego przysługuje wyłącznie nadawcy przesyłki pocztowej, co jest akurat oczywiste ze względu na to, że umowę nadania przesyłki zawiera nadawca, a nie jej adresat, który często nawet nie wie o skierowaniu do niego jakiejkolwiek przesyłki pocztowej. Adresatowi prawo złożenia reklamacji przysługiwałoby wyłącznie w przypadku określonym w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z powyższym to na organie, a nie na odbiorcy przesyłek, spoczywa obowiązek wykazania przestrzegania wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a., ponieważ skutkiem prawnym dochowania tych wymogów jest uznanie przez ustawodawcę spełnienia przez organ administracji obowiązku doręczenia decyzji stronie nawet w sposób zastępczy (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 886/16). Skoro zatem w niniejszej sprawie nie można uznać, że doręczenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. miało miejsce w dniu 8 marca 2018 r., to prawny skutek procesowy doręczenia nastąpił poprzez późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji – co nastąpiło w dniu 19 marca 2018 r. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjnym, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.