I OSK 886/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1695/15 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. C., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] orzekł o utracie przez A. C. statusu osoby bezrobotnej z dniem 18 lutego 2015 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy zwróconej przesyłki pocztowej, zawierającej przedmiotową decyzję, wynika, że została ona awizowana po raz pierwszy w dniu 20 marca 2015 r. Następnie przesyłka ta została awizowana powtórnie w dniu 30 marca 2015 r., zaś w dniu 8 kwietnia 2015 r. została zwrócona w związku z niepodjęciem w terminie. Przywołując treść art. 42, art. 43 i art. 44 kpa Wojewoda [...] stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta [...], została doręczona stronie z upływem 14 dnia, licząc od dnia 20 marca 2015 r., tj. w dniu 3 kwietnia 2015 r. Zgodnie zaś z art. 129 kpa odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Przy obliczaniu powyższego terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia, lecz dzień następny. Termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął zatem w dniu 17 kwietnia 2015 r. Skoro więc odwołanie do Wojewody [...] zostało złożone w dniu 22 czerwca 2015 r., to organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], stwierdził, że zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. wskazała, że nie została prawidłowo zawiadomiona o wydaniu decyzji, ponieważ w swojej skrzynce pocztowej nie znalazła jakiegokolwiek "awizo". Nie była więc świadoma, że taka decyzja została do niej wysłana. Dopiero w dniu 22 czerwca 2015 r. podczas pobytu w Urzędzie Pracy skarżąca dowiedziała się o wydaniu przedmiotowej decyzji, zapoznała się z jej treścią i wniosła od niej odwołanie. W ocenie skarżącej, dopiero z tą datą decyzja weszła do obrotu prawnego, albowiem wcześniejsze doręczenie zastępcze było nieskuteczne. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść wybranych przepisów kpa i stwierdził, że dla skutecznego doręczenia stronie pisma procesowego w trybie art. 44 kpa konieczne jest, aby operator pocztowy przechowywał przesyłkę przez 14 dni w swojej placówce, przy czym o tym fakcie powinien powiadomić adresata (pozostawiając awizo). Operator powinien poinformować o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia awiza. Ustawodawca szczegółowo wymienił przy tym miejsca, w których można pozostawić awizo i są to: oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata. W razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, operator pozostawia kolejne awizo z informacją o terminie odbioru przesyłki. Zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę fikcją doręczenia, pismo uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego "awizo" (pismo organ pozostawia w aktach sprawy). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej na adres skarżącej, wskazano, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki (adresata nie zastano), pozostawiono ją w dniu 20 marca 2015 r. na okres 14 dni do dyspozycji adresata w InPost przy ul. W. [...] w W. (Sklep RUCH). Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 30 marca 2015 r. Następnie przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 8 kwietnia 2015 r., gdyż skarżąca nie odebrała awizowanej przesyłki. Jednakże na przesyłce, jak i zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru, doręczyciel nie zamieścił informacji, czy i gdzie (w oddawczej skrzynce pocztowej, drzwiach mieszkania adresata, w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) pozostawił informację o możliwości odbioru przesyłki w placówce InPost, tzw. "awizo". Ma to w sprawie szczególnie istotne znaczenie ze względów dowodowych i skutków prawnych doręczenia w sytuacji, gdy strona twierdzi, że doręczyciel przesyłki zawierającej decyzję administracyjną, nie doręczył jej "awizo". Nie można zatem uznać, aby przesyłkę z decyzją Prezydenta [...] dnia [...] marca 2015 r. skutecznie doręczono skarżącej w trybie zastępczym, skoro organ nie dysponuje dowodem zachowania wymogu doręczenia z art. 44 § 2 kpa. Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa, opartego na domniemaniu, konieczne jest, w sytuacji, gdy strony takiemu domniemaniu przeczą, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 44 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi o obowiązku umieszczenia na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o miejscu pozostawienia "awizo" i możliwości odbioru przesyłki, skutkiem czego uznano, że organ nie dysponuje potwierdzeniem dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok sprawy oraz przytoczono treść wybranych orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzając, że w art. 44 kpa nie ma mowy o konieczności umieszczania adnotacji dotyczących miejsca pozostawienia pisma i daty jego odbioru na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W sytuacji wątpliwości związanej z doręczeniem przesyłki, odpowiedzialność za niezamieszczenie takich adnotacji każdorazowo obciążałaby organy administracji. Trudno zaakceptować takie rozwiązanie, zwłaszcza przy braku możliwości jakiegokolwiek wpływu organów administracji na treść adnotacji zamieszczanych na kopertach przez listonoszy. Strona przeciwna, mając wątpliwości co do prawidłowości doręczanej korespondencji, winna była skorzystać z postępowania reklamacyjnego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1468). Tymczasem w odwołaniu strony znalazła się jedynie informacja o braku awiz w skrzynce pocztowej. Strona nie podjęła zatem przewidzianej prawem możliwości reklamacji wadliwego, jej zdaniem, doręczenia zastępczego. To strona powinna udowodnić brak spełnienia przesłanek doręczenia zastępczego. W braku przedstawienia skutecznego przeciwdowodu, należy uznać prawidłowość doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał konieczność uzyskania przez organ, jako nadawcę przesyłki pocztowej poleconej, udokumentowania zastosowania w sprawie trybu doręczenia zastępczego określonego w art. 44 § 1 – 3 kpa. O ile bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia "awizo", o tyle skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia "awizo" wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania art. 44 § 2 kpa. Nadawca przesyłki pocztowej nie może bowiem poprzestać na swoim oświadczeniu w tym zakresie, ponieważ posłużenie się operatorem pocztowym oznacza, że to nie nadawca przesyłki dokonywał czynności umieszczenia "awizo" we właściwym do tego miejscu zgodnie z powołanym art. 44 § 2 kpa. Wskazywanie zaś przez skarżącego kasacyjnie na możliwość skorzystania, przez odwołującą się od decyzji, z postępowania reklamacyjnego u operatora pocztowego z podaniem stosownego aktu prawnego w tym zakresie, godzi w ustawową zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1468 ze zm.), reklamację wnosi się w każdej placówce pocztowej operatora pocztowego, z którym nadawca zawarł umowę na świadczenie usługi pocztowej. Z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika natomiast, że reklamację wniesioną przez osobę nieuprawnioną traktuje się jak niewniesioną, o czym operator pocztowy niezwłocznie powiadamia reklamującego, informując go o możliwości wniesienia reklamacji przez osobę uprawnioną. Z powyższego wynika zatem, że uprawnienie do złożenia reklamacji u operatora pocztowego przysługuje wyłącznie nadawcy przesyłki pocztowej, co jest akurat oczywiste ze względu na to, że umowę nadania przesyłki zawiera nadawca, a nie jej adresat, który często nawet nie wie o skierowaniu do niego jakiejkolwiek przesyłki pocztowej. Odwołująca się od decyzji w niniejszej sprawie nie ma więc żadnych możliwości procesowych zweryfikowania twierdzeń organu o spełnieniu ustawowego wymogu pozostawienia "awizo" w jednym z miejsc określonych w art. 44 § 2 kpa. Takie możliwości posiada natomiast organ, który nadał przesyłkę poleconą, ponieważ tylko on jest uprawniony do wnioskowania o przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego w celu ustalenia zachowania przez operatora pocztowego wymogów określonych w art. 44 § 2 kpa, skoro organ ten posłużył się usługą doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego. W związku z powyższym, nie przesadzając, czy koperta przesyłki pocztowej jest właściwym miejscem adnotacji o tym, gdzie pozostawiono "awizo" przesyłki poleconej, skoro przepisy kpa nie formułują takiego obowiązku, to nie ulega wątpliwości, że na organie spoczywa obowiązek wykazania przestrzegania wymogów określonych w art. 44 § 2 kpa, ponieważ skutkiem prawnym dochowania tych wymogów jest uznanie przez ustawodawcę spełnienia przez organ administracji obowiązku doręczenia decyzji stronie nawet w sposób zastępczy. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.