II OSK 1625/19

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 161/18 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen . Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o zobowiązaniu M. S. oraz jej małoletnich dzieci A.K., M. K., R.K. do powrotu oraz zakazie ponownego wjazdy na terytorium Polski i innych państw obszaru Schengen na okres jednego roku o dnia wydania decyzji. W dniu [...] października 2017 r. decyzja ta została stronie doręczona. Cudzoziemka w dniu [...] października 2017 r. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku wskazała, że skan decyzji organu pierwszej instancji przesłała osobie, która świadczyła jej stale bezpłatną pomoc prawną. Była przekonana, że prawnik wniesie odwołanie w jej imieniu. Niestety był on w tym czasie na urlopie i nie złożył odwołania, o czym dowiedziała się w dniu, w którym upłynął termin do złożenia odwołania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Granicznej w [...] z dnia [...] października 2017 r. o zobowiązaniu jej oraz jej małoletnich dzieci do powrotu. W uzasadnieniu podkreślono, że Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2017 r. nastąpiło bez jej winy. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania przetłumaczone na zrozumiały dla Cudzoziemki język [...]. Zdaniem organu okoliczność, że Skarżąca nie podjęła żadnych czynności celem złożenia odwołania, tylko powierzyła ją osobie świadczącej bezpłatną pomoc prawną, która w dodatku nie została umocowana do działania w jej imieniu, a która w jej zastępstwie miała przygotować odwołanie, a czego w konsekwencji nie uczyniła w przewidzianym prawem terminie, nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Podniesiony przez Cudzoziemkę argument, że była przekonana, iż osoba ta wywiąże się z przyjętego zobowiązania nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu. Strona postępowania, która zleca przygotowanie określonego pisma procesowego innej osobie ponosi konsekwencje nieprzygotowania żądanego pisma w terminie przez tę osobę. Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołana przez Skarżącą okoliczność nie stanowiła podstawy do uznania, że w rozpoznawanej sprawie do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło bez jej winy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. uznaje się, że strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że to strona ponosi odpowiedzialność za wybór osoby pełnomocnika, toteż działania lub brak działania po stronie pełnomocnika obciążają negatywnymi skutkami mocodawcę, w tym przede wszystkim w zakresie zawinionych działań pełnomocnika (wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 3031/13 i z dnia 2 czerwca 2015 r. II OSK 2677/13; orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że niedochowanie terminu nie nastąpiło bez winy Sstrony, co wykluczało możliwość przywrócenia terminu w myśl art. 58 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. W skardze kasacyjnej Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez jego niezastosowanie, polegające na rozpatrzeniu sprawy w sposób niezindywidualizowany, bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów wskazujących na sytuację materialną i osobistą Skarżącej oraz oparciu orzeczenia na informacjach będących w dyspozycji organu w momencie wydania decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Cudzoziemki w sytuacji, gdy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zostało wydane z naruszeniem: a) art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., z którego wynika naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie przez organ, że Strona nie uprawdopodobniła przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania oraz przez zaniechanie prawidłowego pouczenia Strony o obowiązkach wynikających z art. 58 §1 k.p.a., a także zwrócenia się do Skarżącej o załączenie dokumentów lub innych dowodów dla uprawdopodobnienia okoliczności, co do których organ powziął wątpliwości. Zdaniem Skarżącej doprowadziło to do sytuacji, w której organ uniemożliwił jej uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Nie uwzględniono ponadto faktu, że Skarżąca działała w przekonaniu, iż ma do czynienia z osobą posiadającą kompetencje do pełnienia funkcji pełnomocnika. W tej sytuacji wybór pełnomocnika został dokonany w warunkach błędu spowodowanego przez zachowanie organizacji społecznej i jej przedstawicieli. b) art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Skarżącej organ miał możliwość wezwania jej do przedstawienia dowodów uprawdopodobniających okoliczności, które uznał za niedostatecznie uprawdopodobnione. Niezastosowanie tego przepisu skutkowało naruszeniem prawa Strony do wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ. c) art. 33 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. przez brak uwzględnienia faktu, że Skarżąca, aby mogła polecić sporządzenie odwołania od decyzji musiała dokonać szeregu czynności w sytuacji silnego stresu w związku z umieszczeniem całej rodziny w ośrodku strzeżonym z trójką małych dzieci i mężem, [...], a także przy braku znajomości języka polskiego, jak również wymogów formalnych procedury administracyjnej, która nie występuje w porządku prawnym [...], co w oczywisty sposób uniemożliwiło stronie dokonanie tych czynności w ustawowym terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu; d) art. 6 i art. 8 k.p.a. przez uznanie działań organów administracji za prawidłowe, podczas gdy wyżej wskazane uchybienia statuowały naruszenie przez organ nie tylko przepisów procedury, ale także zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania strony do organów administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił rozstrzygnięcie organów administracyjnych w zakresie spełnienia przez Skarżącą przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] i zasadnie przyjął, że nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 13 EKPC nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 13 EKPC nakłada na państwa obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej. Taka procedura jest zapewniona w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Obowiązek dochowania wymogów formalnych odwołania, w tym terminowego jego wniesienia nie daje podstaw do uznania, że Skarżąca została pozbawiona skutecznego środka odwoławczego. Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z treści art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych i że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od Strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. Skarżąca wskazała, że okolicznością usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było zlecenie sporządzenia odwołania osobie świadczącej bezpłatną pomoc prawną, która tego nie zrobiła, gdyż przebywała na urlopie. Okoliczność ta została poddana ocenie organu administracyjnego, a następnie wojewódzkiego sądu administracyjnego. W toku kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł zarzucanych rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji uchybień, które skutkować musiałyby uchyleniem zaskarżonego wyroku. Główną przesłankę do przywrócenia terminu stanowić miało przebywanie pełnomocnika świadczącego bezpłatną pomoc prawną na urlopie. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu uzasadnione jest w sytuacji, w której decyzja, od której wniesiono odwołanie została skutecznie doręczona, zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy Strony. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Brak pełnomocnika nie stał na przeszkodzie do złożenia odwołania samodzielnie przez Skarżącą, tym bardziej, iż zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Oczekiwanie na pomoc osoby świadczącej bezpłatną pomoc prawną, w okolicznościach które wskazują na to, że Skarżąca powinna była być szczególnie uczulona na konieczność przestrzegania biegu terminów procesowych świadczy o braku staranności w prowadzeniu własnych spraw. Przebywanie pełnomocnika na urlopie nie może zatem wyłączać winy strony w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Skarżąca otrzymała decyzję organu pierwszej instancji zawierającą pouczenie w języku dla niej zrozumiałym o terminie i trybie wniesienia odwołania od tej decyzji. We wniosku o przywrócenie terminu nie wskazała również żadnej przeszkody, która w sposób obiektywny uniemożliwiłaby osobiste wniesienie odwołania. W świetle powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. Argument, że osoba świadcząca bezpłatną pomoc prawną nie wniosła odwołania albowiem była chora, nie uzasadnia w rozpoznawanej sprawie przywrócenia terminu. Okoliczność ta została powołana dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Odnosząc się do argumentów związanych z podejmowaniem czynności w sytuacji silnego stresu w związku z umieszczeniem całej rodziny w ośrodku strzeżonym z trójką małych dzieci i mężem [...], a także przy braku znajomości języka polskiego, jak również wymogów formalnych procedury administracyjnej, która nie występuje w porządku prawnym [...] stwierdzić należy, że argumenty te zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie miał obowiązku wzywania Skarżącej do złożenia wyjaśnień, czy wskazywania "innych dowodów", gdyż okoliczności wskazane we wniosku o przywrócenie terminu, były wystarczające do jego oceny w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wskazuje zresztą w skardze kasacyjnej, jakie konkretnie dowody mogłyby zostać przez nią złożone w sytuacji, gdy jako przyczyny uzasadniające uchybienie terminu wskazała jedynie urlop pełnomocnika świadczącego bezpłatną pomoc prawną. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Odnosząc się do powoływanego przez Stronę w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2502/01, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia okoliczności dotyczące zaufania strony do pełnomocnika oraz trafności jego wyboru albowiem Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie ustanowiła pełnomocnika do działania w jej imieniu. W aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez Cudzoziemkę osobie świadczącej bezpłatną pomoc prawną. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stanowisko Sądu zaprezentowane w tym orzeczeniu nie zostało podzielone w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Artykuł 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną Skarżącej, której przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, uznał, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przytoczony przepis. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) za udział w postępowaniu kasacyjnym zostanie przyznane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.