II OSK 2677/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 375/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 375/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. G. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmówił przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. postanowienie WINB zostało doręczone pełnomocnikowi T. G. – adwokatowi S. R. w dniu 1 marca 2012 r. Przesyłka została przez niego odebrana osobiście, podczas gdy we wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik strony wyjaśnił, że pisma urzędowe kierowane do kancelarii podczas jego nieobecności doręczane były do rąk domownika "T.R.." Pełnomocnik stwierdził, że nie przypomina sobie w jaki sposób zostało doręczone ww. postanowienie WINB, jednak domniemywa, że zostało ono doręczone do rąk domownika i przekazane do kancelarii w dniu 9 marca 2012 r. W związku z tym, w ocenie pełnomocnika, brak jest winy po jego stronie w uchybieniu terminu. Z wyjaśnień adwokata wynika nadto, że o uchybieniu terminu dowiedział się w dniu 9 marca 2012 r. przeglądając doręczone pisma oraz ponownie badając podstawy do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Następnie GINB wyjaśnił istotę instytucji przywrócenia terminu oraz przesłanki z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, albowiem ze znajdującego się w aktach zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia wynika, że adw. S. R. odebrał przesyłkę osobiście. Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera adnotację poczty, że przesyłkę doręczono adresatowi. Na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis "R." z adnotacją poczty "R. S.". Nie znajduje zatem potwierdzenia wyjaśnienie pełnomocnika strony, że skarżone postanowienie zostało doręczone domownikowi, co miało stanowić przyczynę uchybienia terminu. Wobec skutecznego doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony, organ uznał, że uchybienie terminu nastąpiło z winy pełnomocnika strony. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że uchybienie nastąpiło bez winy pełnomocnika, było minimalne i natychmiast po ustaniu przeszkody spowodowanej przez domownika w następnym dniu został złożony wniosek o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 375/13, oddalając skargę powołał się na treść art. 58 § 1 i 2 K.p.a. i wskazał, że przywrócenie terminu jest uzależnione od zaistnienia okoliczności niezależnych od woli strony i w sytuacji gdy strona działała w sprawie z najwyższą starannością jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Lekkie niedbalstwo stanowi przeszkodę do przywrócenia terminu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały takie okoliczności warunkujące przywrócenie terminu, ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie WINB. Twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu oraz skardze do sądu administracyjnego stoją w sprzeczności z niewadliwymi ustaleniami organu. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że ww. postanowienie WINB zostało wysłane na wskazany adres kancelarii i doręczone pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi S. R., który odebrał je osobiście. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje adnotacja urzędu pocztowego, z której wynika, że przesyłkę doręczono adresatowi, a pod podpisem odbiorcy "R." widnieje adnotacja "R. S.". Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że nie uprawdopodobniono, że uchybienie terminu przez pełnomocnika strony nastąpiło bez jego winy. Należy przy tym wskazać, że działania pełnomocnika są działaniami strony podejmowanymi w jej imieniu i na jej rzecz, zatem wszelkie czynności podejmowane przez pełnomocnika następują ze skutkiem dla strony, którą pełnomocnik reprezentuje. Jako bez znaczenia Sąd uznał okoliczność, że uchybienie terminu było nieznaczne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują sytuacji stron, które uchybiły terminowi nieznacznie, czy też dokonały czynności procesowej ze znacznym opóźnieniem. Obowiązkiem strony jest także uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu, a w przedmiotowej sprawie uprawdopodobnienia takich okoliczności zabrakło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy na podstawie stanu faktycznego z uwzględnieniem stanowiska skarżonej i sformułowanych argumentów oraz z rozważeniem charakteru sprawy merytorycznej i tego, że organy administracji w hierarchicznym podporządkowaniu działają raczej z motywacją interesu prawnego organu i jakby we własnej sprawie, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela; oraz zasądzenie kosztów zwrotu postępowania sądowego z orzeczeniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 58 K.p.a. jako przedsądowej procedury administracyjnej, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że w przypadku uchybienia terminu do złożenia zażalenia nie można uwzględnić tego, że w czynności pełnomocnika nie było zamiaru niedotrzymania terminu w wykonaniu czynności procesowej, tj. złożenia zażalenia na ww. postanowienie WINB. To uchybienie zostało natychmiast usunięte przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem. Okoliczność uchybienia terminu nastąpiła również wskutek przeoczenia w czasie przeglądania doręczonych przesyłek przez U.PP w N., co może się zdarzyć każdemu wobec nawału w tym pechowym dniu czynności, w obsłudze klientów. Ponadto skarżąca T. G. nadal podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu, podnosząc naruszenie art. 58 § 1 K.p.a., które to opóźnienie było minimalne i natychmiast po ustaniu przeszkody został złożony wniosek o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem. Tylko dogmatyczna interpretacja ww. przepisu w oderwaniu od istoty sprawy, gdzie tego rodzaju sprawy mają nie tylko charakter jednostkowy – indywidualny, ale również występują w szerszym zakresie związanym z interesem społecznym jest nieprawidłowa. Omawiany przepis pozwala organom administracji i organom władzy niejako przy okazji z błahego powodu ukręcić sprawę, bez jej merytorycznego uwzględnienia zgodnie z interesem obywatela i ważnością sprawy, na tym tle można domniemywać, że wskazana regulacja nie odpowiada zmienionym stosunkom społeczno-gospodarczym, politycznym, prawnym i prawom obywatelskim prawom strony, w obecnych realiach kraju, zachodzi pytanie czy przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przyczynę uprawdopodabniającą brak winy po stronie skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia upatruje w braku zamiaru w niedotrzymaniu terminu; przeoczeniu korespondencji przez profesjonalnego pełnomocnika wynikłego z nawału pracy; dogmatycznej interpretacji ww. przepisu oraz w minimalnym opóźnieniu z jakim nastąpiło dokonanie czynności polegającej na wniesieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny niekwestionując wystąpienia ww. okoliczności, uznał, że w tej sprawie powołane okoliczności nie mogły stanowić podstawy do skutecznego domagania się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. odpowiada prawu. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar czy nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2011 r., II OSK 1096/11; z 7 września 2010 r., I OSK 1459/09; z 30 listopada 2006 r., II OSK 1397/05). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie WINB; zaś twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu oraz skardze do sądu administracyjnego stoją w sprzeczności z niewadliwymi ustaleniami organu. Podkreślić należy, że tylko w sytuacji gdy strona dołożyła wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy, a niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody – w danych warunkach – nie do przezwyciężenia można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przywrócenie bowiem terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Z podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji wynika, że uchybienie terminu wynikło z działań lub zaniechań pełnomocnika skarżącej, który przeoczył korespondencję w związku z określoną organizacją pracy w kancelarii. Są to okoliczności, które potwierdzają, że do uchybienia terminu doszło z przyczyny zależnej od pełnomocnika. Ponadto w skardze kasacyjnej powołano się na okoliczności, które nie mogą stanowić przesłanek do pozytywnego zastosowania art. 58 § 1 K.p.a. Ani brak zamiaru w niedotrzymaniu terminu, ani "dogmatyczna" interpretacja ww. przepisu, ani minimalne opóźnienie w dochowaniu czynności procesowej nie stanowią przesłanki do przywrócenia terminu. Minimalne opóźnienie nie świadczy bowiem o braku winy w niedochowaniu terminu, a tym samym nie stanowi przesłanki przywrócenia terminu. Wykładnia art. 58 § 1 K.p.a. nie prowadzi do odmiennych wniosków. Ponadto wskazania wymaga, że czynności procesowe nie podjęte w terminie przez pełnomocnika strony wywołują skutki dla samego skarżącego w postaci upływu tego terminu. Działanie takiego pełnomocnika nie może być bowiem oceniane jako działanie osoby trzeciej, ale jako działanie samego skarżącego, który ponosi odpowiedzialność za wybór osoby pełnomocnika. Działania lub brak działania po stronie pełnomocnika obciążają zatem negatywnymi skutkami mocodawcę, w tym przede wszystkim w zakresie zawinionych działań pełnomocnika (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r. II OSK 3031/13; wyrok NSA OZ w Krakowie z 22 września 1998 r., I SA/Ka 2545/97). W takich okolicznościach w związku z art. 58 § 1 K.p.a. nie można uznać, że niedochowanie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez winy strony, w sytuacji gdy brak było przeszkód do wniesienia zażalenia w terminie, ponieważ uchybienie było związane nie z nadzwyczajnymi okolicznościami, których nie można było usunąć, lecz z przeoczeniem przez pełnomocnika korespondencji, co świadczy o jego niedbalstwie w profesjonalnym prowadzeniu kancelarii prawnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.