II OSK 3031/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1064/13 w sprawie ze skargi N. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od N. H. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1064/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę N. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił N. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. orzekającej o odmowie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na art. 129 § 2, art. 58 § 1, 2, 3 K.p.a. oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.), że decyzja Wojewody Śląskiego została wysłana, wraz ze stosownym pouczeniem, za pośrednictwem poczty na adres podany przez pełnomocnika skarżącego R. K. i odebrana 30 października 2012 r.; 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 13 listopada 2012 r. Odwołanie zostało złożone do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [...] 14 listopada, tj. z uchybieniem ustawowego terminu. Organ uznał, że wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego co do powodów uchybienia terminu nie uprawdopodobniają braku winy strony w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. O braku winy można mówić tylko wtedy gdy dopełnienie obowiązków stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Przeszkody te muszą mieć charakter obiektywny, niezależny od strony i muszą trwać przez cały bieg terminu dla dokonania czynności procesowej. Poza tym strona ma obowiązek dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. W niniejszej sprawie organ prawidłowo doręczył odpis decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że niedochowanie terminu wynikało z konieczności jego wyjazdu do Iraku. W Iraku został aresztowany, miał ograniczony dostęp do telefonu i Internetu. W trakcie pobytu w Iraku dopiero po zalegalizowaniu jego pobytu udało się Skarżącemu przylecieć do Polski 31 marca 2013 r. Wtedy okazało się, że ustanowiony przed wyjazdem pełnomocnik zaniedbał czynności procesowych. W uzupełnieniu skargi nowy pełnomocnik Skarżącego, podtrzymując argumenty zaprezentowane osobiście przez stronę zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wnikliwego, wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpoznanie go w sposób wyczerpujący, nie podjęcie czynności z urzędu w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie uwzględnienie okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz naruszenie słusznego interesu strony; - art. 8 i art. 9 zd. 2 K.p.a. przez naruszenie zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez złamanie bezwzględnego zakaz wykorzystywania przez organ nieznajomości prawa przez skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący wyjechał z Polski do Iraku 24 września 2012 r. jako przedstawiciel firmy G. "Z." Sp. z o.o. Po kilku dniach okazało się, że firma ma problemy finansowe. Prezes spółki uciekł a Skarżącego aresztowano. Dopiero przy pomoc konsula Rzeczypospolitej Polskiej, który pomógł zalegalizować jego pobyt w Iraku, skarżący mógł wrócić do Polski gdzie okazało się, że jego pełnomocnik zaniedbał sprawy Skarżącego. Pełnomocnik celowo nie złożył odwołania w terminie, gdyż działał w porozumieniu ze spółką G.. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka Konsula J. Z. na te właśnie okoliczności. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego podnosił zarzuty merytoryczne dotyczące treści decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii, składając jednocześnie wnioski dowodowe na okoliczność braku podstaw do wydania odmownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Szef ds. Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1064/13, oddalając skargę wskazał, że Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego w szczególności nie przeprowadza dowodu z zeznań świadków czy stron. Ocenia zebrany przez organy materiał dowodowy i przebieg postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Dlatego nie mógł być uwzględniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań konsula – a contrario art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Ponadto przedmiotem rozstrzygnięcia nie była zgodność z prawem decyzji odmawiającej Skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ale wyłącznie kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego wszystkie zarzuty pełnomocnika zmierzające do podważenia zasadności wydania decyzji odmownej zamieszczone na stronie 5 i 6 uzupełnienia skargi (pismo z 27 maja 2013 r.) nie podlegają ocenie Sądu jako nie mające znaczenia przy rozstrzyganiu o zgodności z prawem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Przedmiotem oceny organu, a w konsekwencji sądu było przede wszystkim ustalenie, czy przyczyny wskazane przez skarżącego uzasadniają przekonanie, że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy – art. 58 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że Skarżący nie uprawdopodobnił, że bez swej winy nie wniósł odwołania. Decyzja Wojewody [...] została wysłana na adres pełnomocnika wskazanego przez skarżącego R. K. i odebrana 30 października 2012 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 13 listopada 2012 r. Odwołanie, wniesione przez pełnomocnika zostało nadane na poczcie 14 października 2012 r. a więc z 1-dniowym uchybieniem do jego wniesienia. Tym okolicznościom strona nie zaprzecza. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że powody na jakie powołuje się skarżący, tj. fakt pozostawania skarżącego poza granicami kraju, nawet przy uwzględnieniu, że skarżący był aresztowany, nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący bez swej winy nie złożył odwołania. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli osoba do rąk której doręczono zastępczo przesyłkę (w tym pełnomocnik) nie poinformowała adresata o treści tej przesyłki to zaniechanie to odnosi skutek w stosunku do adresata i nie stanowi okoliczności uprawdopodabniającej, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 listopada 2912 r., sygn. akt II SA/Op 331/12, LEX 1235201). Poza tym ustanowienie pełnomocnika niesie daleko idące konsekwencje dla strony. Przede wszystkim w ramach udzielonego pełnomocnictwa, o ile nic innego z jego treści nie wynika, pełnomocnik otrzymuje upoważnienie do działaniu w imieniu mocodawcy, w tym nie tylko do odbierania korespondencji ale i do wnoszenia środków odwoławczych. Udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo nie jest ograniczone a zatem pełnomocnik był umocowany do wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Strona która wnosi o przywrócenie terminu, zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 K.p.a. ma obowiązek uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Co do zasady z brakiem winy mamy do czynienia wtedy gdy strona wykaże, że dołożyła wszelkiej należytej staranności w dochowaniu terminu a przyczyna która była powodem nie zachowania terminu była obiektywnie nie do przezwyciężenia. To na osobie, która wnosi o przywrócenie terminu ciąży obowiązek uprawdopodobnienia tych okoliczności. R. K. wniosek o przywrócenie terminu uzasadniał brakiem kontaktu ze skarżącym i niemożnością uzgodnienia strategii dalszego działania. W ocenie Sądu, sam skarżący uprawdopodobnił, że był w Iraku od 24 września 2012 r. do 31 marca 2013 r., gdyż okoliczności te wynikają z przedłożonych dokumentów – paszportu z wizą, to okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro jego pełnomocnik mógł złożyć odwołanie 14 października 2012 r. to mógł to z takim samym skutkiem zrobić w ustawowym terminie. Obecność ani kontakt ze stroną, w świetle treści udzielonego pełnomocnictwa nie były mu niezbędne. Pobyt skarżącego w Iraku a nawet aresztowanie nie pozbawiały pełnomocnika możliwości działania. Sąd w pełni podzielił ustalenia organu oraz wniosku jakie z tych ustaleń wywiódł organ. Zasadnie doszło do odmowy uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania gdyż skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności o jakich mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Zarzuty procesowe sformułowane w uzupełnieniu skargi nie znajdują potwierdzenia w zebranym przez organ materiale dowodowym. Nawet przeprowadzenie przez organ czynności wyjaśniających co do braku kontaktu pomiędzy skarżącym a pełnomocnikiem i pobytem skarżącego w Iraku nie mają w wyżej powołanych okolicznościach istotnego znaczenia w sprawie. Pełnomocnik, nawet nieprofesjonalny ma obowiązek działania na korzyść osoby którą reprezentuje, a brak tego działania odnosi skutek samego skarżącego. Sąd wskazał, że ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznie decyzją strony, która "przerzuca" niejako na niego niektóre prawa i obowiązki samego skarżącego. Tym samym strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika będą odnosić skutek w stosunku do strony – tak jak to ma miejsce w tym wypadku. W takim aspekcie obecne twierdzenia strony, że to właśnie zaniechania jego pełnomocnika były wynikiem nie złożenia odwołania w terminie – nie mogą być uznane jako dające podstawę do przywrócenia terminu. Sąd nie stwierdził aby organ prowadząc postępowanie i rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu działał z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zarzut nienależytego zebrania i oceny materiału dowodowego, jak się wydaje w szczególności odnosi się do decyzji merytorycznej odmawiającej zezwolenia, a nie do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Organ rozpoznał wniosek, ocenił przesłanki wskazywane przez pełnomocnika skarżącego uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie i uzasadnił swe stanowisko. Ponadto przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu organ udzielił pełnomocnikowi stosownych pouczeń co do środka odwoławczego, a więc dopełnił niezbędnych czynności umożliwiających temu pełnomocnikowi złożenie odwołania w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył N. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 113 § 1 p.p.s.a. polegające na niezasadnym zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostateczne wyjaśniona; - art. 106 § 3 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu mającego istotne znaczenie na wynik sprawy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych we wniesionej skardze, w tym w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegającą na zaniechaniu uchylenia postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2013 r. o nr [...], które wydane zostały w wyniku rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotne znaczenie na ich treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji trafnie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polega prawidłowe zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1200/11). Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, i ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Wojewódzki sąd administracyjny nie jest wobec tego trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego stosuje odpowiednie reguły postępowania dowodowego wynikające z K.p.c. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonywanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeżeli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2885/12). W takim wypadku to na stronie skarżącej kasacyjnie ciążył obowiązek pozyskania od Konsula RP w Iraku stosownego oświadczenia i jego przedstawienia Sądowi, na potwierdzenie okoliczności swojego aresztowania. W kontekście art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy przedstawiający uzupełniająco nowy dowód z dokumentu mógłby w ogólności zostać wzięty pod uwagę przez sąd administracyjny. Jednak z takimi okolicznościami w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, ponieważ stosowny wniosek dowodowy zawierał żądanie skierowane do Sądu Administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Konsula RP w Iraku. Tak sformułowany wniosek dowodowy w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. W tych okolicznościach nie mogło też dojść do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Wobec braku przedstawienia nowych dowodów z dokumentu, przewodniczący składu orzekającego prawidłowo zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, tym bardziej, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie powiązał z oceną, zgodnie z którą "nawet przy uwzględnieniu, że skarżący był aresztowany, nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący bez swej winy nie złożył odwołania". Jednak w granicach skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby zwalczenia tej oceny Sądu I instancji. Podniesiono jedynie, że Sąd ten bezrefleksyjnie uznał, że to pełnomocnik winien dochować staranności w terminowym wniesieniu wniosku. Wbrew temu stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sądowi nie można zarzucić bezrefleksyjnej oceny. Skarżący bowiem ustanowił pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a., a w ramach umocowania pełnomocnik ten mógł samodzielnie złożyć odwołanie celem zabezpieczenia interesów mocodawcy. Tym bardziej jeżeli zważy się, że z istoty rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej (o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP) wynikało, że tylko w drodze złożenia stosownego pisma odwoławczego możliwe jest zabezpieczenie interesów mocodawcy, co w świetle przepisów K.p.a. nie wymagało specjalnej wiedzy, ponieważ wystarczyło samo wskazanie, że strona nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem organu administracyjnego. Z tego względu, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustanowienie pełnomocnika niesie daleko idące konsekwencje dla strony. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że działania lub brak działania po stronie pełnomocnika obciążają negatywnymi skutkami mocodawcę, w tym przede wszystkim w zakresie zawinionych działań pełnomocnika. W takich okolicznościach w związku z art. 58 § 1 K.p.a. nie można uznać, że niedochowanie terminu do wniesienia pisma nastąpiło bez winy strony, w sytuacji gdy brak było przeszkód do wniesienia pisma odwoławczego w terminie, nawet pomimo braku kontaktu telefonicznego pełnomocnika z mocodawcą, bowiem pełnomocnik dysponował upoważnieniem do samodzielnego działania w imieniu mocodawcy. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pełnomocnik, nawet nieprofesjonalny ma obowiązek działania na korzyść osoby, którą reprezentuje, a brak tego działania odnosi skutek do samego skarżącego. Z tych względów, Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ nie można dopatrzeć się by zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tym bardziej – zarzucanym w skardze kasacyjnej – rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Poza tym uwzględnienie skargi kasacyjnej uzależnione było od wykazania, że istniała obiektywna przeszkoda, która uniemożliwiała działanie pełnomocnika – tego jednak strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła w ramach podniesionych zarzutów. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ odniósł się do wszystkich podnoszonych zarzutów zawartych w skardze, jak i w jej uzupełnieniu, dotyczących kwestii aresztowania, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, oraz kwestii działania nieprofesjonalnego pełnomocnika skarżącego działającego na etapie postępowania administracyjnego, który jak wynikało z relacji pełnomocnika organu przedstawionej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, od wielu lat prowadzi działalność mającą na celu świadczenie pomocy prawnej cudzoziemcom, co jest powszechnie znanym faktem. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę przeciwną. Z tych względów, na podstawie 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.