II SA/Op 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia budowy oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], odmawiające D. R. przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynku nr A. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r., zawierającą sprzeciw do dokonanego przez D. R. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, odebrała żona wnioskodawcy w dniu 12 kwietnia 2011 r. D. R. w dniu 12 maja 2011 r. wniósł odwołanie oraz wniosek (z tej samej daty) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W motywach wniosku podniósł, że decyzję odebrała żona, bowiem w tym czasie przebywał za granicą i nie był w stanie, na podstawie "telefonicznych rozmów z żoną, ocenić sytuacji prawnej" swojej sprawy. Podniósł, że po przyjeździe do kraju pozostały mu tylko dwa dni na szukanie i negocjowanie z rzeczoznawcą opracowania operatu szacunkowego nieruchomości. Dodał, że "niestety w tym czasie minął termin odwołania od przedmiotowej decyzji". W wyniku postępowania wyjaśniającego, na potwierdzenie przebywania poza granicami w okresie od 7 kwietnia do 30 kwietnia 2010 r., dołączył dowód zapłaty za imienny bilet autobusowy. Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r. odmówił przywrócenia terminu do odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r., odebranej przez żonę wnioskodawcy w dniu 12 kwietnia 2011 r. Uznał, że od tej daty biegł termin do wniesienia odwołania, a więc ostatnim dniem 14- dniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia był dzień 26 kwietnia 2011 r. (wtorek). Oceniając motywy i dowody Wojewoda przyjął, że D. R. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez jego winy. Na powyższe postanowienie D. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 486/11 uchylił zaskarżone postanowienie. W wyroku Sąd wskazał, że organ winien był wezwać skarżącego do złożenia innych dowodów, czy podania okoliczności, które uniemożliwiły dochowania terminu, aby można było ustalić okoliczności niezbędne do rzetelnego rozpatrzenia wniosku, gdyż z przekazanego przy skardze dowodu zakupu biletu imiennego wynikało, że skarżący przebywał poza granicami kraju również od 20 marca 2011 r. do 15 maja 2011 r. Ponadto Sąd przyjął, że skutecznie doręczono decyzję skarżącemu w dniu 12 kwietnia 2011 r., natomiast wniosek o przywrócenie terminu - datowany na 23 kwietnia 2011 r. - złożony został 12 maja 2011 r., w siedzibie Starostwa Powiatowego w Namysłowie (bez pośrednictwa Poczty). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 2 K.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał także na ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 486/11. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że skarżący - pomimo wnikliwego postępowania wyjaśniającego - nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 6 kwietnia 2011 r., nastąpiło bez jego winy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarówno w dniu, na który datowany jest wniosek (tj. 23 kwietnia 2011 r.), jak i w dniu złożenia go w siedzibie Starostwa Powiatowego w Namysłowie (tj. 12 maja 2011 r.), D. R. przebywał poza granicami kraju. Organ uznał, że pobyt poza granicami kraju nie uniemożliwił skarżącemu napisania odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a także dostarczenia ich do Starostwa Namysłowskiego. Skarżący bowiem sam potwierdza, że przekazał odwołanie i wniosek znajomemu. Znajomy następnie złożył osobiście odwołanie i wniosek w siedzibie Starostwa Namysłowskiego. Skarżący wyjaśniał również, że przyczyną niedochowania przez niego terminu do wniesienia odwołania było poinformowanie go o decyzji, dnia 6 maja 2011 r. W ocenie organu oznacza to, że osoba, która 12 kwietnia 2011 r. odebrała decyzję Starosty Namysłowskiego, tj. K. R. (żona D. R.), nie dopełniła obowiązku niezwłocznego przekazania przesyłki odwołującemu. Przy czym organ zwrócił uwagę na stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, że "decyzję doręczono skutecznie skarżącemu w dniu 12 kwietnia 2011 r., w trybie doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 43 K.p.a." Zdaniem organu, w świetle powyższego, okoliczności wskazane przez D. R., iż dowiedział się o decyzji dopiero 6 maja 2011 r., nie mogą być uwzględnione jako skutkujące przywróceniem terminu do wniesienia odwołania w niniejszym postępowaniu. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Na powyższe postanowienie D. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący podał, że dnia "17 maja 2011 r." wysłał do Wojewody Opolskiego odwołanie od decyzji Starosty Namysłowskiego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Prośbę motywował pobytem poza granicami kraju i na wezwanie organu przesłał imienny bilet. Zdaniem skarżącego, wyjaśnienia w sprawie są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności czy celowości. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zatem postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy – art. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Opolski odmówił skarżącemu D. R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 6 kwietnia 2012 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w [...], na działce nr A. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 127 oraz art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Na zasadzie natomiast art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu zostało wydane na podstawie art. 59 K.p.a. Przy czym równocześnie przypomnieć trzeba, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Op 486/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Dlatego też, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze regulację prawną z art. 153 P.p.s.a., według której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Ponadto podkreślić należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strony doprowadzą do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10, LEX nr 1070748). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy dostrzec trzeba, że w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., tut. Sąd uznał za skuteczne, w świetle art. 43 K.p.a., doręczenie w dniu 12 kwietnia 2011 r. decyzji pierwszoinstancyjnej żonie skarżącego – D. R. Stąd termin do wniesienia odwołania upływał 26 kwietnia 2011 r., stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. Sąd podniósł, że na okoliczność uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi skarżący przedstawił dokument (bilet imienny), który w sposób oczywisty "nie mógł usprawiedliwiać uchybienia terminu do wniesienia odwołania w 2011 r., skoro dotyczył roku 2010 . Przedstawienie przez stronę dowodu w oczywisty sposób nie związanego ze sprawą, nasuwającego wniosek o oczywistej omyłce, winno skutkować prowadzeniem dalszego postępowania wyjaśniającego. Organ winien wezwać skarżącego do złożenia innych dowodów, czy podania okoliczności, które uniemożliwiły dochowania terminu; przede wszystkim jednak powinien organ zobowiązać D. R. do złożenia dodatkowych wyjaśnień, aby można było ustalić okoliczności niezbędne do rzetelnego rozpatrzenia jego wniosku." Przywołana wyżej ocena prawna wiązała zatem skład orzekający w niniejszej sprawie, a ponadto musiała zostać uwzględniona przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ dostosował się do wskazań i oceny zawartej w powołanym wyroku, gdyż w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnienia okoliczności, które uniemożliwiły dochowania terminu do złożenia odwołania (7 marca 2012 r.) oraz do podania konkretnej przyczyny jak i daty ustania tej przyczyny (27 kwietnia 2012 r.). Skarżący dodatkowo oświadczył, że odwołanie zostało napisane przez niego, po uzyskaniu informacji o decyzji w sprawie sprzeciwu, tj. 6 maja 2011 r. Odwołanie dostarczył za pośrednictwem znajomego, który wrócił do kraju w dniu 12 maja 2011 r. Powtórzył, że był "przekonany o konieczności datowania odwołania przed terminem złożenia odwołania, stąd data 23-04-2011 r. na tym piśmie." Organ natomiast - biorąc pod uwagę, stwierdzoną przez Sąd, okoliczność skutecznego doręczenia decyzji w dniu 12 kwietnia 2011 r. oraz przebywanie skarżącego poza granicami kraju od 20 marca 2011 r. do 15 maja 2011 r. (na podstawie biletu imiennego przekazanego przy skardze do tut. Sądu na poprzednie postanowienie), jak i treść wniosku o przywrócenie terminu i oświadczenia skarżącego - uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie organ przyjął, że doręczenie decyzji w niniejszej sprawie było skuteczne, co wynikało ze stanowiska Sądu zawartego w przywołanym wyżej wyroku. Doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., skutkuje tym, że od daty tego doręczenia zastępczego rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, gdyż pokwitowanie odbioru decyzji przez osobę w tym trybie, uznaje się jak doręczenie jej adresatowi. Jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia dowołania przez adresata nastąpiło bez jego winy. Słusznie zatem organ przyjął, że skoro żona skarżącego odebrała w dniu 12 kwietnia 2011 r. decyzję Starosty Namysłowskiego i nie dopełniła obowiązku niezwłocznego jej przekazania skarżącemu, który oświadczył w piśmie z dnia 12 maja 2012 r., iż o decyzji dowiedział się dopiero 6 maja 2011 r., to okoliczność ta nie stanowi przesłanki skutkującej przywróceniem terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie stanowi uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy - art. 58 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji zaniechanie żony (niedbalstwo), należy traktować tak samo, jak adresata decyzji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Po 61/11, LEX nr 993608). W tej kwestii Sąd zauważa także, że w motywach wniosku o przywrócenie terminu, skarżący podnosi, iż "nie był w stanie, na podstawie rozmów telefonicznych z żoną, ocenić sytuacji prawnej swojej sprawy." Trudności skarżącego w ocenie prawnej swojej sytuacji, i to w sprawie administracyjnej z jego wniosku, nie stanowią przesłanki pozytywnej do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że na zasadzie art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. Przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, W-wa 2011, str. 281). Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (zob. wyrok NSA z 7 września 2010 r., I OSK 1459/09, LEX nr 745032). Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2006 r., II OSK 1397/05, LEX nr 315129). W świetle powyższego za zasadne należało przyjąć stanowisko organu w tej sprawie, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ze wskazanej przez skarżącego przyczyny, jaką był pobyt skarżącego za granicą oraz niewiedza o wydaniu decyzji doręczonej w trybie zastępczym, co skutkować miało brakiem możliwości złożenia odwołania w terminie. Słusznie organ stwierdził, w wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego po wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., że zarówno w dniu, na który datowany jest wniosek, jak i w dniu jego złożenia skarżący przebywał za granicą, jednakże pobyt ten nie uniemożliwił skarżącemu napisanie (sporządzenie) odwołania i wniosku o przywrócenie terminu, a także dostarczenia go, za pośrednictwem znajomego, do organu. Pobyt skarżącego poza granicami kraju, po dacie wniesienia do organu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych, nie stanowi o braku winy skarżącego w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw, ponieważ okoliczność ta nie była przeszkodą od skarżącego niezależną, której nie można było uniknąć przy zachowaniu należytej staranności. Odnotować też można, że skarżący nie uprawdopodobnił swojej staranności w zakresie prowadzenia własnej sprawy. To na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Podzielić należy zatem stanowisko organu w niniejszej sprawie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Taką wyjątkową okolicznością wyłączającą winę w uchybieniu terminu nie może być sam fakt pobytu skarżącego za granicą, w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej, że pobyt ten był od niego niezależny, nagły, nie do przewidzenia oraz że przeszkoda istniała przez cały czas biegu terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie miał w tej sprawie podstaw do przywrócenia terminu uchybionego przez skarżącego. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.